養老保險製度

養老保險製度

養老保險又稱老年保險,是指國家立法強製征集社會保險費(稅),並形成養老基金,當勞動者退休後支付退休金,以保證其基本生活需要的社會保障製度,它是社會保障製度的最重要內容之一。

世界各國實行養老保險製度有三種模式,可概括為傳統型、國家統籌型和強製儲蓄型。

  • 中文名稱
    養老保險製度
  • 類別
    保險
  • 別稱
    老年保險
  • 分類
    傳統型、國家統籌型和強製儲蓄型

基本簡介

目前,我國養老金主要分為兩類:事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金。二者實行的不同製度,被輿論廣泛稱為養老“雙軌製”,兩者待遇差距巨大,是一種歧視性的製度,在我國已經持續20年。

養老保險養老保險

我國機關事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金,實行兩種截然不同的製度。具體講表現為三個不同:一是統籌的辦法不一樣即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納,機關事業單位的則由財政統一籌資;二是支付的渠道不一樣即企業人員由自籌賬戶上支付,而機關事業單位則由財政統一支付;三是享受的標準不一樣即機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員,目前差距大概是300%~500%。

目前,按照國家對基本養老保險製度的整體思路,未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%。由此可以看出,今後基本養老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。但是同期,機關事業單位仍然沿用財政大包大攬的製度,養老保險替代率確定為90%~107%,而同期企業退休職工,僅為不到40%。極為不公的政策引起了社會廣泛的反對與抗議。

最新方案全文

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定,為統籌城鄉社會保障體系建設,建立更加公平、可持續的養老保險製度,國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險製度。

一、改革的目標和基本原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務院決策部署,堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針,以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點,改革現行機關事業單位工作人員退休保障製度,逐步建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則:

(一)公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加註重公平的要求,又體現工作人員之間貢獻大小差別,建立待遇與繳費掛鉤機製,多繳多得、長繳多得,提高單位和職工參保繳費的積極性。

(二)權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務,享受相應的養老保險待遇,形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機製。

(三)保障水準與經濟發展水準相適應。立足社會主義初級階段基本國情,合理確定基本養老保險籌資和待遇水準,切實保障退休人員基本生活,促進基本養老保險製度可持續發展。

(四)改革前與改革後待遇水準相銜接。立足增量改革,實現平穩過渡。對改革前已退休人員,保持現有待遇並參加今後的待遇調整;對改革後參加工作的人員,通過建立新機製,實現待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革後退休的人員,通過實行過渡性措施,保持待遇水準不降低。

(五)解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行,準確把握改革的節奏和力度,先行解決目前城鎮職工基本養老保險製度不統一的突出矛盾,再結合養老保險頂層設計,堅持精算平衡,逐步完善相關製度和政策。

二、改革的範圍。本決定適用于按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(單位)、事業單位及其編製內的工作人員。

三、實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險製度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%,個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%,由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶,全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分,不計入個人繳費工資基數;低于當地上年度在崗職工平均工資60%的,按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

分類

養老保險製度基本可以分為三類:傳統型、國家統籌型和強製儲蓄型。

傳統型

傳統型的養老保險製度又稱為與僱傭相關性模式(employment-related programs)或自保公助模式,最早為德俾斯麥政府于1889年頒布養老保險法所創設,後被美國、日本等國家所採納。個人領取養老金的工資替代率,然後再以支出來確定總繳費率。個人領取養老金的權利與繳費義務聯系在一起,即個人繳費是領取養老金的前提,養老金水準與個人收入掛鉤,基本養老金按退休前僱員歷年指數化月平均工資和不同檔次的替代率來計算,並定期自動調整。除基本養老金外,國家還通過稅收、利息等方面的優惠政策,鼓勵企業實行補充養老保險,基本上也實行多層次的養老保險製度

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國家統籌型

國家統籌型(universal programs)分為兩種類型1)福利國家所在地普遍採取的,又稱為福利型養老保險,最早為英國創設,適用該類型的國家還包括瑞典、挪威、澳大利亞、加拿大等。該製度的特點是實行完全的“現收現付”製度,並按“支付確定”的方式來確定養老金水準。養老保險費全部來源于政府稅收,個人不需繳費。享受養老金的對象不僅僅為勞動者,還包括社會全體成員。養老金保障水準相對較低,通常隻能保障最低生活水準而不是基本生活水準,如澳大利亞養老金待遇水準隻相當于平均工資的25%。為了解決基本養老金水準較低的問題,一般在力提倡企業實行職業年金製度,以彌補基本養老金的不足。該製度的優點在于運作簡單易行,通過收入再分配的方式,對老年人提供基本生活保障,以抵銷市場經濟帶來的負面影響。但該製度也有明顯的缺陷,其直接的後果就是政府的負擔過重。由于政府財政收入的相當于部分都用于了社會保障支出,而且經維持如此龐大的社會保障支出,政府必須採取高稅收政策,這樣加重了企業和納稅人的負擔。同時,社會成員普遍享受養老保險待遇,缺乏對個人的激勵機製,隻強調公平而忽視效率。2)國家統籌型的另一種類型是蘇聯所在地創設的,其理論基礎為列寧的國家保險理論,後為東歐各國、蒙古、朝鮮以及我國改革以前所在地採用。該類型與福利國家的養老保險製度一樣,都是由國家來包攬養老保險活動和籌集資金,實行統一的保險待遇水準,勞動者個人無須繳費,退休後可享受退休金。但與前一種所在地不同的是,適用的對象並非全體社會成員,而是在職勞動者,養老金也隻有一個層次,未建立多層次的養老保險,一般也不定期調整養老金

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強製儲蓄型

強製儲蓄型主要有新加坡模式和智利模式兩種。1)新加坡模式是一種公積金模式。該模式的主要特點是強調自我保障,建立個人公積金賬戶,由勞動者于在職期間與其僱主共同繳納養老保險費,勞動者在退休後完全從個人賬戶領取養老金,國家不再以任何形式支付養老金。個人賬戶的基金在勞動者退休後可以一次性連本帶息領取,也可以分期分批領取。國家對個人賬戶的基金通過中央公積金局統一進行管理和運營投資,是一種完全積細小的籌資模式。除新加坡外,東南亞、非洲等一些開發中國家也採取了該模式。

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2)智利模式作為另一種強製儲蓄類型,也強調自我保障,也採取了個人賬戶的模式,但與新加坡模式不同的是,個人賬戶的管理完全實行私有化,即將個人賬戶交由自負盈虧的私營養老保險公司規定了最大化回報率,同時實行養老金最低保險製度。該模式于20世紀80年代在智利推出後,也被拉美一些國家所效仿。強製儲蓄型的養老保險模式最大的特點是強調效率,但忽視公平,難以體現社會保險的保障功能。

時代背景

1984年,中國各地進行養老保險製度改革。1997年,中國政府製定了《關于建立統一的企業職工基本

養老保險製度的決定》,開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險製度。

起因

中國的基本養老保險製度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工;城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。目前,企業的繳費比例為工資總額的20%左右,個人繳費比例為本人工資的8%。企業繳納的基本養老保險費一部分用于建立統籌基金,一部分劃入個人賬戶;個人繳納的基本養老保險費計入個人賬戶。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成,基礎養老金由社會統籌基金支付,月基礎養老金為職工社會平均工資的20%,月個人賬戶養老金為個人賬戶基金積累額的1/120。個人賬戶養老金可以繼承。對于新製度實施前參加工作、實施後退休的職工,還要加發過渡性養老金。

發展

經過幾年的推進,基本養老保險的參保職工已由1997年末的8671萬人增加到2001年末的10802萬人;領取基本養老金人數由2533萬人增加到3381萬人,平均月基本養老金也由430元增加到556 元。為確保基本養老金的按時足額發放,近年來中國政府努力提高基本養老保險基金的統籌層次,逐步實行省級統籌,不斷加大對基本養老保險基金的財政投入。1998年至2001年,僅中央財政對基本養老保險補貼支出就達861億元。目前,基本實現了基本養老金由社會服務機構(如銀行、郵局)發放,2001年基本養老金社會化發放率達到98%。此外,機關事業單位職工和退休人員仍實行原有的養老保障製度。

1991年,中國部分農村地區開始進行養老保險製度試點。農村養老保險製度以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則,實行基金積累的個人賬戶模式。

從2009年起開展新型農村社會養老保險試點工作。

計提基數

若本人工資低于當地職工上年平均工資60%的,按當地職工上年平均工資的60%確定繳費基數;若本人工資高于當地職工上年平均工資300%的,按當地職工上年平均工資的300%確定繳費基數;若本人工資水準在當地職工上年平均工資60%-300%之間的,按本人實際工資收入確定養老保險繳費基數。

繳納程式

《社會保險費征繳暫行條例》規定,用人單位應當在成立之日起30日內,持營業執照或者登記證書等有關證件,到當地社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。社會保險經辦機構審核後,發給社會保險登記證件。用人單位的社會保險登記事項發生變更或者用人單位依法終止的,應當自變更或者終止之日起30日內,到社會保險經辦機構辦理變更或者登出社會保險登記手續。 用人單位必須按月向社會保險經辦機構申報應繳納的社會保險費數額,經社會保險經辦機構審核後,在規定的期限內繳納社會保險費。職工個人應當繳納的社會保險費,由所在單位從其本人工資中代扣代繳。社會保險經辦機構應當按規定建立和記錄個人賬戶。

製度結構

養老保險是社會保障體系的基本部分和主要環節,是社會保險的主要內容。而社會養老保險製度是養老保險製度中由政府管理和提供的那一部分,又被稱作基礎養老保險製度或公共養老保險製度,具有強製性、互濟性和普遍性的特點。

中國目前社會養老保險體製構架按照人口類型可分為城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會養老保險製度即是城鎮養老保險製度。國家機關事業單位人員的養老保險製度是從鎮職工養老保險製度中分離出來的,其後,在製度變革過程中又經歷了合並和分離的過程。

城鎮企業職工

城鎮企業職工養老保險製度先後經歷初步建立(1950—1966)、“文革”中的破壞以及“文革”後的恢復(1966—1986)、改革與完善(1986 年至今)三個階段。初步建立階段的社會養老保險製度具有以下特點:

(1)有明確的法律依據;

(2)完全現收現付製的模式;

(3)企業繳費,職工個人不繳費;

(4)企業間實行全國統籌的保險費率;

(5)政策製定、監督和執行分別由不同的部門承擔。

勞動部負責政策的製定和監督,工會系統負責具體的保險經辦,二者相互監督相互製衡。但該製度也存在明顯問題:(1)覆蓋範圍狹窄,即僅限于城鎮國有企業和集體企業的正式職工和機關事業單位職工。

(2)按崗位劃分參保條件。計畫經濟的特征使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障。

(3)保險體系層次單一,所有責任都由政府承擔。而且在現收現付製度模式下,基本沒有任何積累資金。

“文革”中,中國的社會養老保險製度遭到了嚴重的破壞。“文革”結束後,養老保險製度逐步恢復。此階段的製度特點為:

(1)單位成為養老保險金籌集發放的主角,企業完全承擔了原來勞動部和工會的職責,製度中的監督與製衡關系不復存在;

(2)依然實行現收現付製的模式。

存在的問題主要有:

(1)覆蓋面狹窄。改革開放後,中國出現了多種經濟形式,但基本養老保險製度仍主要集中于國營企業;    

(2)企業完全負擔社會養老保險,且新老企業負擔不均;

(3)基本養老金計發辦法無法適應工資製度改革的要求。經濟改革使多種經濟成分得到發展,企業工資製度也發生變化,以標準工資為基礎的養老金計發難以為繼;

(4)基本養老金沒有調整機製,如沒有考慮通貨膨脹的因素等;

(5)退休條件以及待遇水準與工齡掛鉤的做法欠科學。

1995 年,在企業職工養老保險製度中首次引入個人繳費和繳費確定型製度,打破了以往現收現付製模式下繳費責任主要由企業承擔的局面,強調個人在養老保險中的責任和義務。

然而,現實中還存在著一系列尚未解決的問題:

(1)統籌範圍實際上仍以縣市為主,與“實現養老保險省級統籌”的目標相距甚遠;

(2)各地養老金收繳、支付標準不一,阻礙了勞動力跨地區的流動;

(3)企業仍然擔負著養老金發放和管理退休職工的責任;

(4)1995 年的改革導致前後兩個實施方案並存,在製度設計和管理上帶來新的混亂。社會統籌與個人賬戶相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象,給統籌資金挪用個人賬戶提供了方便;

(5)覆蓋面依然很小,統籌層次依然很低。

隨著改革的不斷深入,城鎮企業職工基本養老保險的覆蓋面進一步擴大,製度本身也得到了完善和發展。但改革過程中依然存在很多問題:

(1)最突出的便是巨大的隱性債務。現收現付製向基金積累製過渡的過程中,由于一部分人的過渡養老金全部或部分沒有個人積累,所有都要從社會統籌中支付,但規定要求“企業繳費一般不超過企業工資總額的20%”,但又要求“保證按時足額發放養老金”,于是很多地區的繳費比例大大超過了有關規定;

(2)過高的費率負擔使很多已參保的企業採取各種手段逃避拖延繳費;

(3)覆蓋面雖擴大但一些非正規就業的社會弱勢群體如農民工仍得不到保障;

(4)由于經濟發展的地區不均衡,僅以省為基礎的養老保險製度難以解決各地區之間的勞動力流動問題。

機關事業單位

國家機關事業單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在製度變革過程中先後經歷了分離→合並→分離的過程。1955 年12 月國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關事業單位人員的養老保險從職工養老保險製度中分離出來;1958 年3 月,國務院將國家機關事業單位和企業職工養老保險待遇合並;1978 年6 月,國務院發布檔案分別規定了幹部和工人的離、退休製度,從而將自1958 年起幹部和工人實行的統一退休退職辦法重新分成兩個不同的製度;1980 年10 月國務院頒布的《關于老幹部離職休養的暫行規定》和1982 年4 月頒布的《關于老幹部離職休養的幾項規定》共同構建了老幹部離休製度;1993 年8 月,國務院頒布的《國家公務員暫行條例》對國家機關事業單位人員的退休養老製度做了較大修改和調整,公務員不需要為養老繳納任何費用。

機關、事業單位社會養老保險製度的基本特點是:

(1)養老保險金固定。一般以退休前最後一個月的工資為基數按一定比例計發;

(2)保障水準高。無論是名義替代率還是實際替代率都高于企業;

(3)個人不承擔繳費義務完全由財政負擔。

該製度存在的主要問題為:由于沒有統一的政策和法規相配套,各地區根據自身的財政收入狀況自行其是,致使機關事業單位的養老保險待遇與企業職工的養老保險製度不相銜接,而且事業單位彼此之間差距明顯。

農村

農村養老保險製度先後經歷了初步探索與試點推廣(1982—1994)、逐步發展(1994—1997)、衰退停滯(1998—2008)以及嶄新發展(2008 年至今)四個階段。

自新中國成立至改革開放前,中國並沒有嚴格意義上的農村養老保險製度。1982 年,全國11 個省市3 547 個生產隊實行養老金製度,養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔,從隊辦企業利潤和公益金中支付[3];1987 年3 月,民政部下發《關于探索建立農村基層社會保障製度的報告》;1991 年,國務院授權民政部在有條件的地區,開展建立農村社會養老保險製度的試點工作。

此階段農村養老保險的主要特點是:

(1)在養老保險金的籌集渠道上,集體經濟承擔了主要義務,資金的多少受集體經濟效益的影響,來源不穩定,個人不承擔繳費義務;

(2)在養老金的計發上,沒有科學嚴格的計算;

(3)養老金的管理上,以村鎮企業或鄉鎮為單位,缺乏監督和約束機製,資金安全性差,流失嚴重。

1994—1997 年,勞動和社會保障部先後提出整飭方案:繼續在有條件的地區進行農村社會養老保險的探索。在此基礎上,針對進城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動者研究設計標準不同、可互相轉變的養老保險辦法。2008 年10 月,黨的十七屆三中全會指出要建立新型農村社會養老保險製度;2009 年9 月國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,規定2020 年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標;在籌資模式上,採用統賬結合的製度模式;在基金管理上,新農保基金要納入社會保障基金財政專戶,實行收支兩條線管理,單獨記賬、核算。

新農保製度模式的主要特點為:

(1)基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持,突出自我保障為主的原則;

(2)實行儲備積累,建立個人賬戶,個人領取養老金的多少取決于個人繳費的多少和積累時間的長短;

(3)農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險製度,便于農村勞動力的流動;

(4)採取政府組織引導和農民自願相結合的工作方法。該製度存在的主要問題是:參保比例較小,保險水準偏低;政府沒有補貼農村養老保險費;養老基金難以實現保值增值等等。

多個層次

多層次的養老保險製度是指我國在經濟不發達的情況下,為了使養老保險既能發揮保障生活和安定社會的作用,又能適應不同經濟條件的需求,以利于勞動生產率的提高,而建立的國家基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的製度。

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基本養老保險是第一層次,也是最高層次,它是按國家統一政策規定強製實施的、原則上適用于城鎮各類企業的、為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養老保險製度。

第二層次是由國家巨觀調控、企業內部決策執行的企業補充養老保險,它是指由企業根據自身經濟承受能力,在國家規定的實施政策和實施條件下自願為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險。

第三層次是個人儲蓄性養老保險,指在國家巨觀調控下,勞動者個人基于自身經濟能力和為了滿足更高的生活需求,自願參加、自願選擇經辦機構的一種養老保險方式。

實行多層次的養老保險製度的意義在于:它可以在不降低職工退休後基本生活水準的同時,適當控製國家法定基本養老保險待遇水準的成長,從而維系一個能健康運行、長遠發展的養老保險製度。

發展困境

養老保險覆蓋面仍然狹窄

近年來,我國養老保險實施範圍不斷擴大,其中,國有企業基本實現全覆蓋,城鎮集體企業覆蓋率為75.39%,但其他經濟類型企業僅為17%,還有很多外商投資企業和民營企業未參保[3]。雖然各級政府重點抓“擴覆”工作,但離全覆蓋的目標仍有距離。截至2010年底,參加城鎮基本養老保險人數為2.57億人(含農民工參保人員3000多萬),參加新型農村養老保險試點農民人數為1.03億人。這樣,參加各種養老保險的總人數為3.6億人,僅佔當年全部20歲以上人口總數的36.7%,也就是說,養老保險全國的覆蓋率隻有大約30%多。這樣的覆蓋率顯然不能發揮社會保障的保障功能,也不能適合我國經濟社會發展的需要。2009年開始試點的新型農村社會養老保險和2011年開展試點城鎮居民社會養老保險任務艱巨,特別是如何保量又保質,需要好好實踐。比如,由于繳費負擔過重,各地已經參保的靈活就業人員退保情況就較為嚴重。

養老保險基金統籌層次較低

由于十年“文革”動亂,養老保險淪為企業保險的歷史原因,我國養老保險的統籌層次至今依然很低。就全國養老保險製度改革的進展情況看,少數省份實行了省級調劑金製,但調劑的比例和數額極為有限,大部分省、市、縣仍實行分級統籌。這樣帶來諸多問題:養老保險基金抗御風險的能力脆弱,很容易造成養老保險基金的流失;養老保險跨地區關系轉續以及領取不便;不利于建立全國統一的社會保險製度。

另外,養老費用畸輕畸重還會加劇區域發展差距。如2010年廣東一個省就有3000多億的養老保險基金結餘,可有的省份卻基本沒有結餘,年年都有缺口,需要中央補貼。一般來說,經濟發達省份,財政實力較為雄厚,再加上流動人口多,他們的養老金就多,因為流動人口不在那裏養老,光在那裏繳費做貢獻了。而人口輸出大省就倒酶了,這些省剩下的不是小孩就是老人,青年人都到外頭打工去了,錢都貢獻給外省了,但對本省的老人是要支付養老金的,從而造成收入少、支出多。所以養老金數量跟人口分布的空間和流動是有關系的,而人口流動又受經濟發展水準的影響。

流動人口聚集的地區,往往是發達地區。于是造成了惡性迴圈,越來越不平衡。越富的地方養老金越多,越窮的地方養老金越少,越富的地方經濟越發達,越窮的地方經濟就越落後。

轉製隱性債務以及個人賬戶“空賬”問題

為應對人口老齡化高峰,我國政府1997年決定把長期實行的現收現付養老保險製度轉變為社會統籌和個人賬戶相結合的新的養老保險製度,這就出現了養老保險的隱性債務問題。所謂隱性債務,是指在養老金製度從現收現付製向基金積累製或半基金積累製轉變過程中,由于已經工作和退休的人員沒有過去的積累,而他們又必須按新製度領取養老金,那麽他們應得的,實際又沒有“積累”的那部分資金。隱性債務包括兩部分:一部分是應繼續付給新製度實施前已離退休人員的離退休金總額;另一部分是新製度實施前參加工作、實施後退休的人員,在新製度實施前沒有積累的養老金總額。這兩部分債務的具體規模依賴于退休年齡、繳費率和投資回報率等重要參數。根據中國養老保險隱性債務課題組的推算,隱性債務最小為1.8萬億元,最大接近12萬億元。我國龐大的隱性債務將是懸在養老保險製度上方的“達摩克利斯之劍”。

中國養老保險實行改革後的新製度,按照製度設計,對已經退休人員發放養老金應該用社會統籌資金。但是,由于現在的退休者沒有(或很少有)個人賬戶的資金,又要按標準發放,社會統籌的資金遠遠不夠支付龐大的退休群體的需要。各省、市、縣為了按時足額發放養老金,就挪用了本應是將來才能支付的現在在職職工個人賬戶的資金(社會統籌和個人賬戶沒有分開管理),從而造成了全國範圍內養老基金的有名無實,空賬運行。究其根源,空賬的出現還是要歸因于我國養老保險體製轉軌所形成的隱性債務。

公開資料顯示,我國養老保險個人賬戶空賬運行規模已超過1萬多億元,雖然做實空賬工作已經開展幾年,但空賬規模仍在擴大。從債務關系來說,養老金的空賬運轉是現在向未來透支,是老一代向年輕一代的透支。長此下去必然蘊涵巨大的資金風險,也會降低改革後新製度的信譽,動搖新製度的根基。

保值增值效率低下難以應付過高通貨膨脹

2010年底,我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額將近2萬億,雖然全國養老保險基金累計結餘1.5萬億,但是並沒有落實到對應的個人賬戶。一方面現階段職工個人賬戶養老保險金被用于支付現期的退休金,賬戶上幾乎沒有什麽實際資產,大部分是空賬;另一方面,現行製度要求養老保險金餘額除滿足兩個月的支付費用外,80%左右要用于購買政府債券或存入銀行,由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率,導致養老保險金的結餘在不斷地貶值,這些錢的收益率多年來一直不到2%,在財政賬戶裏死死放著,這勢必加重未來時期養老保險的負擔,也會增加國家在養老保險方面的支出負擔,應對老齡化的長期資金平衡壓力巨大。

發展建議

採取多種措施,繼續擴大養老保險覆蓋面

擴大養老保險覆蓋面是我國一直在積極推進的一項製度。當前,國家開始試點實施的新農保和城市居民養老保險,從理論上會在幾年之內將我國養老保險覆蓋率提高一倍以上,但任何事情都不是一蹴而就的。更為重要的是,不僅要重視覆蓋面,還要重視受益質量。為此,筆者針對擴大養老保險覆蓋面提出以下幾點建議:一是重點解決新農保和新城保難以覆蓋的靈活就業人員、下崗職工、農民工的參保問題,對于這部分人群還要考慮其繳費承受能力。

雖然國家對他們繳費已經有所優惠,但僅僅養老保險個人就需承擔20%的工資,這對任何一個人來說都無疑是一個很大的負擔。這部分人參保後,由于繳費負擔過重,就會出現拖欠養老保險費的問題,個別經濟較為困難者,還會出現退保現象。要減輕這部分人群的繳費負擔,激勵他們多參保、少退保。現行各省市繳費基數一般分兩檔,建議低檔每兩年變一次基數,從而直接或間接地提高參保率,擴大覆蓋面。二是加強新型農村社會養老保險和城市居民社會養老保險的宣傳力度,培育城鄉居民的社會保險意識。要利用電視專題、廣播電台、張貼標語、咨詢服務等,大力宣傳養老保險政策法規,在全社會營造人人參加養老保險的氛圍。三是加強聯合執法,提高執法力度。對已經參保企業進行監督檢查,對非公有製經濟組織要加強剛性製約,充分利用和發揮現有法律法規的約束力和效能,實行綜合治理,對不履行社保義務的企業和工商戶實行製約。

提高統籌級次,增強基金的社會互濟功能

首先,鑒于農民工人數眾多,流動性強,且國家財力有限,農民工仍有土地保障,其養老保險基金管理宜採取完全積累製。應盡快把各社保機構收繳的農民工的養老保險基金納入國家統一的農民工養老保險賬戶,實行集中管理。以免各社保局收繳的農民工社保基金被挪用或因提高城鎮職工社保待遇的發放水準被擠佔,導致形成國家對農民工社會保險的新債務。因此,凡是被地方政府挪用或擠佔的農民工社會保險基金,都必須由該地方財政彌補。

其次,對于城鎮職工、靈活就業人員以及城鎮居民的養老保險,可以分兩步走。第一步先將養老保險提升為省級統籌,這是進一步完善社會保障製度,走向全國統一的重要一步。具體措施可採取實行統一製度、統一標準、統一管理、統一調劑的管理方式,不僅有利于促進人力資源的科學合理流動,而且也有利于強化基金管理,增加基金的保值增值,增強調劑功能,更有利于大數法則的實現,增強社會保險的共濟性。第二步則將其提升為全國統籌,這是符合我國國情的積極而可行的方式。

養老保險雙軌養老保險雙軌

最後,對于農村居民的養老保險,可先採取市縣級統籌,逐步提升為省級統籌,最後達到全國統籌。

解決隱性債務,做實個人賬戶

國家在解決隱性債務方面,已經做了基礎性工作,那就是成立全國社保基金理事會,集中掌管由國家財政劃撥援助養老保險基金的資金以及國有股份公司上市減持之股份。但決不能增加企業和職工個人的繳費負擔,因為我國公民收入尚屬較低水準,而其繳費比例,繳費金額已經很高了。除以上國家財政補償和劃撥國有股減持解決隱性債務的方法之外,可以採取發行特別國債的辦法,由養老基金持有該筆資金用于抵沖隱性債務欠債,使養老保險轉製平穩過渡,將來由基金結餘及增值收益再還清特別國債。在我國就業高峰期逐步消退之後,也可以適當延長退休年齡,這樣基金少支付、多積累,也可解決部分隱性債務。

如前所述,空賬的主要成因是隱性債務,因此,隱性債務在多大程度上解決、解決的速度和效率如何,會直接影響到當前我國個人賬戶養老金空賬的填實問題。為此,一要嚴格劃分社會統籌及個人賬戶的管理,兩個賬戶要徹底分開,堵死任何貫通的渠道,不下狠心是不能解決個人賬戶資金被挪用問題的,也就不能解決新的空賬問題;二要提高現行全國社保基金以及將來準備投資運營的各省市養老金結餘金的投資運營效率,加大積累基金來沖抵隱性債務以間接緩解空賬被挪用問題,做實空賬。

推進基金的投資運營,實現保值增值

隨著養老保險基金規模的日益擴大,應該採取靈活又不失穩妥的投資策略,把死的這部分資金投入運營,以應對通貨膨脹的風險,實現基金的保值增值。

一是將養老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域,以真正發揮長期資金的優勢,創造最大的經濟效益;二是隨著國內資本市場的進一步規範,應積極開拓基本養老保險基金的投資市場,允許其購買優質上市公司的企業債券、認購公募基金以及進入股票市場直接進行投資。鑒于養老金是老百姓的保命錢和救命錢,因此,可建立相應的養老保險基金投資運營機構,專司養老保險基金運營工作。可參照全國社保基金的投資途徑,考慮借助各家保險公司、投資基金公司、信托投資公司等專業性公司的優勢,具體運營養老保險基金;在條件成熟的情況下,再成立專門的養老保險基金運營公司,直接證券市場投資。這些機構的運營監管,可考慮由人社部、證監會等聯合監管。

總之,養老保險的改革與完善任務復雜艱巨,但這是我們應對老齡化、完善社會保障製度以至中國現代化進程中繞不過去的檻。隨著社會保險法的出台、我國經濟實力的不斷加強、我國治國理念的越來越人性化,我們有理由相信在法律的約束下,在科學發展觀的指導下,通過不斷的社會實踐和改革,我國的養老保險必將越來越成熟、越來越完善。

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