郡縣製

郡縣製

中國古代繼宗法血緣分封製度之後出現的以郡統縣的兩級地方行政製度。盛行于秦漢。郡縣製是古代中央集權製在地方政權上的體現,它形成于春秋戰國時期。

  • 中文名稱
    郡縣製
  • 形    成
  • 來    源
    《逸周書作雒》
  • 特    點
    類似于行政區劃

簡介

郡縣製

郡縣製

指對中國古代實行的中央集權體製下,郡、縣二級政權的地方行政製度(類似于行政區劃)的總稱。

周朝時縣大於郡,《逸周書作雒》:“千裏百縣,縣有四郡”;《左傳》哀四年:“克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡”。春秋時代一些諸侯國為了加強管理而置縣和直接任命一些不得世襲的官員為地方官。後來晉又在國內置郡。由國君任免地方官,這製度使分散的權力層層集歸中央,防止因分封而導致分裂。至戰國時代這種製度逐漸為各強國採用,逐漸減少分封於貴族的地區。秦國郡縣製

縣製起源于楚國,而秦代為中國歷史上最早在全境推行“郡縣製”的朝代。秦始皇統一天下後,曾出現過應否置郡的爭論。當時不少大臣,特別是李斯的上司王綰,認為原楚國、燕國、齊國等地的領土都遠離秦國,主張實行分封,授各地貴族予世襲的諸侯名份,惟身為廷尉的李斯認為分封製是周朝諸侯混戰的根源,他大膽地反駁道,周製訂的這個政策已經證明是一個政治災難。周王室的親戚一旦取得了他們的土地,立刻互相疏遠和進行戰爭,而天子則無力阻止他們,所以結論是“置諸侯不便”。[1]他力排眾議建議實行郡縣製,並得到秦始皇的採納。在郡縣製底下,共設三十六郡,每郡有守(相當于省長)、尉(相當于防區司令)和監(相當于監察專員)各一。郡下轄縣;郡(守)與縣(令),由皇帝直接任命。至漢代仍承襲這個製度,形成州郡縣三級行政管理,自此成為日後各朝地方政製的基礎,直到唐朝,才被道路製所取代。

唐代柳宗元寫有政論文章《封建論》,認為中國封建製度是百害而無一利,並闡發了郡縣製的優越性。[2]

淵源

郡縣製郡縣製

郡縣製起源于春秋後期,已有縣﹑郡的設定﹐但之間並無相互統屬的關系﹐與秦漢時期的郡縣製有所區別。春秋的縣可分為兩種類型﹕的縣都直屬于君主﹔的縣多是卿大夫的封邑。兩者雖保持原來的都鄙製度﹐採用世族世官製﹐但由國君直接支配﹐是直屬于國君的別都﹐具有邊防重鎮的作用。

從現有文獻資料看﹐縣的設立當以楚國為最早。楚武王(前740~前690在位)滅掉權國﹐將其改建為縣﹐是為設縣之始。其後﹐秦﹑晉等國也開始在邊境地區設縣。縣的長官﹐楚國稱尹﹐亦謂之公。晉國稱大夫﹐其權力較大﹐地位較高﹐一般由強大的世族擔任﹐往往父子相傳。春秋後期﹐縣製開始逐漸推行于內地。一些卿大夫往往把自己領地內的採邑改建成縣﹐長官已多由卿的家臣或士充任﹐縣的政治地位降低。至戰國時期﹐縣的設定已較廣泛﹐並由採用都鄙製度和世族世官製的縣製轉變為作為地方政權而實行官僚製度的縣製。秦孝公十二年(前350)﹐商鞅第二次變法﹐在秦國普遍推行縣製﹐把鄉﹑邑﹑聚等合並為縣﹐建置了四十一個縣(《史記·秦本紀》﹑《六國年表》﹑《商君列傳》則作“三十一縣”)。縣令為一縣之長(雲夢秦簡所載“縣嗇夫”有人以為即是縣令)﹐下設縣丞掌管民政﹐縣尉掌管軍事﹐此外﹐還設有管理各種事務的嗇夫(如田嗇夫﹑亭嗇夫等)和令史等官吏。國家對這些官吏實行定額俸祿製。縣令等長吏可以隨時由國君任免﹐縣之下有鄉﹑裏等作為國家對居民進行控製的基層組織單位。在少數民族聚居地區則設“道”﹐作為同縣並列的地方行政管理機構。秦縣約有三百﹐其中有一部分為戰國時期秦國所設﹐或其它各國所設秦因之。

郡縣製

郡的設定要較縣為晚。秦穆公九年(前651)﹐晉公子夷吾(即晉惠公)對秦國使者談到“君實有郡縣”﹐為秦國設郡的最早記載。而後﹐晉﹑趙﹑吳相繼設定了郡。這一時期的郡地位比縣為低﹐但縣與郡之間並無相統屬的關系。到了戰國時期﹐有名可考的最早設定的郡當為魏文侯(前445~前396在位)時的西河郡(吳起曾為西河守)﹑上郡(李悝曾為上郡守)和楚悼王(前401~前381在位)時的宛郡(吳起曾為宛守)。這時﹐隨著邊防設郡之地逐漸繁盛﹐需在郡下作進一步的劃分﹔同時﹐內地的縣逐漸增多﹐也需要建立起更高一級的管理機構﹐于是就形成了郡﹑縣兩級製的地方管理體系。郡守(雲夢秦簡中已有稱“太守”者)為郡之長﹐多由武官充任﹐有征兵領軍之權。各郡所統之縣的數目﹐見于記載的有魏國上郡十五縣﹐趙國上黨郡二十四縣﹐代郡三十六縣﹐韓國上黨郡十七縣﹐燕國上谷郡三十六縣等。齊國始終沒有設郡﹐但設有都﹐略同于其它各國的郡。至戰國末年﹐各國郡縣的設立已很普遍﹐但仍有封國參雜其間。

秦漢之郡縣製

郡縣製郡縣製

統一後郡縣製遂遍行于全國﹐司馬遷秦始皇分天下為三十六郡﹐《晉書》以為統一後又有所增設﹐可達四十郡之多﹐王國維等又以為有四十幾郡。究竟多少郡﹐尚難確定。郡以下的一級行政機構是縣或道。內地均設縣,隻有邊地少數民族才設道。道和縣是平行的,道、縣均是郡下一級的行政組織,其官製大約也略同。

西漢時不斷增立新郡﹐據平帝元始年間的記載﹐全國共有一百零三郡國(見西漢郡國)﹐據東漢順帝時的記載﹐當時共有一百零五郡國(見東漢郡國)。國指諸侯王國﹐武帝以後﹐國的地位相當于郡。秦在京師地區設內史以統縣﹐西漢初因之。武帝時乃份內史之地為京兆﹑左馮翊﹑右扶風﹐或稱為“三輔”﹐實則為三郡。東漢在都城所在的洛陽地區設河南尹﹐也相當于一個郡太守。一郡所統之縣﹐多少不等﹐一般約為二十縣上下﹐屬縣最多之郡當推西漢的琅邪郡﹐有屬縣五十一﹔最少者為玄菟郡﹐僅轄三縣。一郡總人口數以二十萬左右者居多﹐多者也可逾百萬。兩漢百萬人口以上的郡有十幾個﹐其中最多者為西漢的汝南郡﹐達二百五十九萬人﹔少者不過幾萬﹐甚至像東漢時的朔方郡﹐僅七千多人。

漢代一縣﹐其面積大約為方百裏。人口稠密之地﹐不足方百裏者也可成縣﹔而人口稀少之地﹐一縣或遠超過方百裏。漢代列侯所食之縣曰侯國﹐皇後﹑公主所食之縣曰邑﹐有少數族居住之縣曰道。據西漢平帝時的統計﹐當時全國縣﹑邑﹑道﹑侯國﹐總數為一千五百八十七﹔東漢順帝時的記載﹐總數為一千一百八十。縣之下置有鄉﹑亭﹑裏。平帝時全國共有六千六百二十二鄉﹐二萬九千六百三十五亭。由此推測﹐每縣下面大約有九鄉和十幾亭。裏是民戶聚集之處﹐猶如後世之村落。從長沙馬王堆漢墓出土的地圖來看﹐西漢初﹐一裏的戶數多少不等﹐多者百餘戶或幾十戶﹐少者才十幾戶﹐有的史書以為漢代一裏百家﹐恐不會如此整齊。

郡縣之長官

郡縣製郡縣製

秦郡一級的最高長官是郡守。郡守之下設丞,輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作,郡的軍事和治安則由郡尉負責。郡尉不幹預民事,與郡守的職責有明確分工。統一後,在郡一級增置了監察史,負責監督百姓及官吏,職務類似于中央的御史大夫,也有牽製郡守的作用。

秦製滿萬戶以上的縣設縣令,不滿萬戶的縣設縣長,是為一縣之首。縣令下設丞、尉。縣尉負責一縣的軍事和治安。由于秦王朝政權具有軍事專製的特點,所以縣尉的任務特別繁重,舉凡一切軍事、治安、征發徭役、管理士卒等事,均要由縣尉主持完成,稍有差錯就要受到嚴厲製裁。由于縣尉任務繁重,所以每一個縣的縣尉不止一人,可能有二至四個縣尉。

漢景帝時改名太守﹐新莽時曾改為“大尹”或“連率”﹐東漢時仍稱太守。太守之秩為二千石或比二千石的 ﹐有的大郡太守為中二千石。

太守的職責是掌管一郡的民政和軍事。但西漢時郡的軍事平時似主要由郡尉主管。太守常要“行縣”﹐以省察各縣令﹑長的治狀。春天到各縣去“行春”﹐以勸課農桑。太守掌握著一郡的司法權﹐對民事﹑刑事案件都可作出最後的判決。貢士進賢﹐即按中央的要求向上推舉各種人才﹐也是太守的一項重要任務﹐漢代謂之察舉。西漢時﹐每年秋天﹐太守主持“都試”以講武。皇帝向太守頒發發兵用的銅虎符。郡中若發生武裝暴動﹐太守要率兵前往鎮壓。邊郡太守還須率領官屬﹑軍隊與來犯之敵交鋒作戰。由于郡守要兼領武事﹐故當時人常以“郡將”稱之。

郡之長官﹐除太守外﹐秦置監﹑尉。西漢置尉而不置監。景帝時改尉為都尉。都尉的職務是典武職甲卒。都尉和太守的治所可分設于兩地。都尉也設府置官屬﹐在郡中和太守並重﹐有時可代太守行事。漢武帝時曾一度命令東郡不置守﹐使都尉吾丘壽王主一郡之政。西漢時沿邊諸郡﹐還增設部都尉數人。東漢初年﹐除邊郡外﹐皆不設都尉。不過後來有的內郡也仍有設者。

太守屬官有丞﹑五官掾﹑主簿﹑督郵﹑諸曹掾史。丞為太守之助手﹐五官掾則有太守“股肱”之稱。主簿管文書。督郵主要職責是監察各縣﹐西漢時一郡似乎置督郵兩名﹐如河東郡分南北兩部﹐每部設督郵一名。東漢時一郡所置督郵增多到三名或四五名﹐多數郡是三名。督郵除督察縣令﹑長外﹐還管製地方的奸猾豪強﹐成為守相之耳目。郡設定分管具體事務的部門曰曹﹐郡曹有十幾種之多﹐其中如功曹是專管官吏的選署﹑升黜﹐戶曹﹑集曹管戶籍及征集租谷等事﹐金曹管錢幣及鹽鐵生產﹐倉曹管倉廩﹑積貯﹐辭曹﹑決曹管獄訟﹐賊曹管武備和治安﹐每曹皆置掾﹑史主其事。但也有不置曹而設掾者﹐如設文學掾主管學官﹐設市掾管理市場交易﹐設都水掾﹑道橋掾以主管水利興修和造橋築路﹐掾﹑史主秩為百石。在掾史之下還有書佐﹑循行﹑幹等小吏。  縣之長官為令﹑長。新莽時曾將令﹑長改名為“”。<漢書>說縣滿萬戶者﹐其長官稱令﹐不滿者稱長。實際上漢代縣官稱令或稱長﹐有時也與其縣之重要與否有關﹐不單是決定于民戶的多少。令的秩為六百石到千石﹐長的秩為三百石到五百石。

郡縣製

令﹑長的職責是掌管一縣的治安﹑刑訟及賦斂徭役等事。令﹑長之下設丞一名﹐以主文書﹑倉庫和監獄。又設尉一名﹐專管武事﹐大縣則設左尉﹑右尉各一人。丞﹑尉之秩為二百石到四百石﹐又設廷掾以監鄉。縣也設定十幾個曹的掾﹑史﹐以分掌縣內的許多具體事務。

漢代的太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中央任免﹐而守﹑令以下的掾屬則歸守﹑令闢除﹐故漢人又稱郡縣掾﹑史為門下掾史。除三輔和邊郡外﹐多任用當地人為吏。

鄉設三老以掌教化﹐設嗇夫以聽訟和收賦稅﹐設遊徼以禁盜賊。亭有亭長﹐裏有裏典或裏魁﹑裏正。

郡縣製確立後﹐中央通過考課和監察以加強對地方政權的控製。秦漢之製﹐郡守于每年秋冬向中央上計﹐縣也同樣要上集簿于郡﹐中央或郡即在這時各對其下屬進行考核﹐根據他們的治狀而定殿最。守﹑令有功者可受獎賞或升遷﹐有過者輕則貶秩﹐重則免官﹑服刑。和考課相輔而行的是監察製。中央派郡監或刺史以監郡﹐郡縣也各派督郵或廷掾以監縣或鄉。刺史﹑督郵等可隨時按劾有罪贓的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的層層督課﹐使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層﹐保證了政令的劃一性。秦漢的郡縣製代替了周的分封製﹐也即從地方分權演進為幹強枝弱的中央集權製﹐為後來兩千年的地方行政體製奠定了堅固的基礎。

東漢末年﹐原監察區性質的州轉變為郡以上的行政區﹐地方行政製度始成州郡縣三級。隋開皇三年(583)﹐罷天下諸郡﹐以州統縣。大業三年(607)﹐又改州為郡﹐郡置太守。唐武德元年(618)﹐復稱為州﹐州置刺史。唐玄宗天寶元年(742)﹐改州為郡﹐郡置太守。後又改回。自此﹐郡極少設定。至元﹐郡名完全廢棄。

作用

郡縣製確立後,中央通過考課和監察以加強對地方政權的控製。秦漢之製,郡守于每年秋冬向中央朝廷申報一年的治狀,縣也同樣要上集簿于郡,中央或郡即在這時各對其下屬進行考核,有功者可受獎賞或升遷,有過者輕則貶秩,重則免官、服刑。和考課相輔而行的是監察製。中央派郡監或刺史以監郡,郡縣也各派督郵或廷掾以監縣或鄉。刺史、督郵等可隨時按劾有罪贓的守、令或其他官吏。由于自上而下的層層督課,使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層,保證了政令的劃一性。秦漢的郡縣製代替了周的分封製,也即從地方分權演進為幹強枝弱的中央集權製,為後來2000年的地方行政體製奠定了堅固的基礎。東漢末年,原監察區性質的州轉變為郡以上的行政區,地方行政製度始成州郡縣三級。隋開皇三年(583), 罷天下諸郡,以州統縣。至元,郡名完全廢棄。

與分封製對比

郡守、縣令和縣長由皇帝直接任免,不得世襲。郡縣製使君主有效地加強了中央集權,有利于政治的安定和經濟的發展,增強了中央對地方的管理。

特點與影響

特點:與分封製不同的是,郡守和縣令都由皇帝直接任免。

影響:郡縣製下的郡守和縣令都是有皇帝直接任免,從而使君主有效地加強了中央集權,有利于政治安定和經濟發展;郡縣製從根本上否定了分封製,打破了西周以來分封割據的狀況,加強了中央對地方的管理,有利于防止地方割據分裂,有力地維護了國家的統一。

郡縣製的出現及其推行,消除了由分封割據而帶來的隱患,使皇帝能夠直接控製地方的行政製度,成為中國兩千多年封建專製統治的組成部分。王夫之說:“郡縣之製,垂二千年,而弗能改。合古今上下皆安之,勢之所趨,豈非理而能然哉。”由此可見,郡縣製對中國傳統封建社會的社會調控產生了深遠影響。

秦朝郡縣製區劃

秦朝一級行政區

序號 郡名 治所 治所今所在地

1 內史直管 鹹陽 今陝西鹹陽東

2 隴西郡 狄道 今甘肅臨洮縣南

3 北地郡 義渠 今甘肅寧縣西北

4 蜀郡 成都 今四川成都

5 巴郡 江州 今重慶市

6 漢中郡 南鄭 今陝西南鄭東

7 南郡 江陵 今湖北江陵

8 洞庭郡(前身為黔中郡) 臨沅 今湖南常德市西

9 南陽郡宛縣 今河南南陽市

10 蒼梧郡(前身為長沙郡) 湘縣 今湖南長沙市

11 淮陽郡(西漢誤作楚郡) 陳縣 今河南淮陽

12 九江郡 壽春 今安徽壽縣

13 四川郡(西漢誤作泗水郡) 相縣 今安徽宿縣西北

14 薛郡 魯縣 今山東曲阜

15 東海郡 郯縣 今山東郯城西南

16 會稽郡 吳縣 今江蘇蘇州

17 邯鄲郡邯鄲 今河北邯鄲市西南

18 鉅鹿郡 鉅鹿 今河北平鄉

19 太原郡 晉陽 今山西太原市西南

20 上黨郡 長子 今山西長子縣

21 雁門郡 善無 今山西左雲右玉鎮南

22 代郡 代縣 今河北尉縣西南

23 雲中郡# 雲中 今內蒙古托克托東北

24 河東郡 安邑 今山西夏縣北

25 東郡 濮陽 今河南濮陽西南

26碭郡 碭縣 今安徽碭山縣南

27 上郡 膚施 今陝西榆林東南

28 叄川郡 雒陽 今河南洛陽市東北

29 潁川郡 陽翟 今河南禹州

30臨淄郡 臨淄 今山東淄博市東

31 琅琊郡 東武 今山東諸城

32 漁陽郡漁陽 今北京密雲西南

33 上谷郡 沮陽 今河北懷來東南

34 右北平 無終 今河北薊縣

35 廣陽郡 薊縣 今北京市

36 潦西郡 陽樂 今遼寧錦州市西

37 潦東郡 襄平 今遼寧遼陽市

38 九原郡 九原 今內蒙古包頭西南

39 南海郡 番禺 今廣東廣州

40 桂林郡 桂林 今廣西貴港境內

41 閩中郡 閩中 今福建福州

42 象郡臨塵 今廣西崇左縣境內

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