行政組織

行政組織

行使國家行政權力、管理國家行政事務和社會公共事務的機構體系。

  • 中文名稱
    行政組織
  • 目    的
    管理國家行政事務
  • 性    質
    伴隨人類群體活動的出現
  • 特    點
    政治性

涵義

人類社會是一個有組織的社會,每個人都是一個或多個組織的成員。組織的種類和形式多種多樣,大到國家,小到家庭,組織廣泛分布于社會生活的各個領域。組織是伴隨人類群體活動的出現而產生,並不斷發展完善。

"組織"一詞,在中國古代,是指將"絲麻織成布帛",即"組合編織"的意思。在西方來源于"器官",是自成系統的,實際上是指由相互依賴和作用的各個部分構成的具有特定功能的整體。組織本身 是一個系統,它是由具體目標、內在秩序和外在形式以及人、財、物等要素構成的整體,具有匯聚功能、轉換功能和釋放功能,它能匯聚個人能量轉變成一個具有新的能量的整體,即憑借整體的力量去實現個人力不能及的目標。

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織就是指各種為達到共同目的而負有執行性管理職能的組織系統。它既包括各類企事業單位、民眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統,也包括國家機關中的立法、司法系統中負有執行性職能的各類單位和國家的整個組織系統。行政學所研究的是狹義的行政組織。狹義的行政組織是指依一定的憲法和法律程式建立的、行使國家行政權力、管理社會公共事務的政府組織機構實體。[1]

在現代社會中,行政組織是社會各種組織中規模最大的組織,其管轄的範圍涉及到社會生活的各個方面、各種領域、各個團體。我國的行政組織是我國國家權力機關--人民代表大會的執行機關即國務院系統。[1]

為了進一步理解行政組織的涵義,也可從靜態、動態、心態和生態四個方面來把握行政組織[1]。

1.靜態的行政組織結構。

從靜態的角度看,行政組織是一個完整的實體,它是由按照職能目標分工、權責分配、工作程式設定的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構建的一個完整體系。其中職位是行政組織結構的基本元素,職位引發的責權關系構成了整個行政組織的結構。

2.動態的行政組織過程。

從動態的角度來考察,行政組織是一個發揮組織功能的動態活動過程。任何組織都具有一定的組織目標,而行政組織目標的實現則依賴于領導、決策、執行、監督、協調等一系列的組織活動過程。可見,行政組織並不是鐵板一塊、僵硬凝固的結構架構,它具有動態的功能。

3.生態的行政組織環境。

從行政組織與其內部和外部環境平衡的角度來看,行政組織是一個有機的生命體,是隨著環境的變化而自我適應、自我調整的開放性系統,是整個社會的子系統。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產物,它必然會受製于這些社會的客觀條件,從而調整自身的結構與活動方式以適應環境的變化和需要。

4.心態的行政組織意識。

從行政組織的心理與精神方面來看,行政組織是其人員的權責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關系,它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用,因此必須註意行政組織的心態特征。

從以上四個方面分析,可以較完整地把握行政組織的涵義及性質,它提示我們認識行政組織不能隻從機械的、物質的觀點著眼,還必須從動態的、生態的、心態的角度去研究,隻有這樣才能全面地認識行政組織。

構成要素

主要有:①行政目標。行政組織要有明確的行政目標。總目標確定後,將其按層級進行分解,依次確定所屬各組織的分目標。②機構設定。機構是行政組織的實體,是行使行政權力的載體,依據法律設定機構是行政組織構成的基礎。③權責劃分。確定行政組織的權責,明確組織間的隸屬關系和平行關系,以及行政組織的權責劃分。④職位配置。行政組織中實行的職位分類,包括合理確定職級、職等、職系等,明確每個公務人員的職責。⑤人員結構。公務人員是行政組織中的主角,合理的行政組織應由具有一定貭素和合理智慧型結構的公務人員組成。⑥管理方式。行政組織通過一定的管理方式,對管理對象施加定向影響,體現行政組織的功能,實現行政目標。⑦運行程式。行政是有一定辦事程式的動態過程,行政組織的運行程式,應採取科學的方法,以提高行政效率。⑧法律規範。有效的行政組織具有健全的規章製度和法律規範,以保證行政組織依法辦事。

特點

主要有:①政治性。行政組織是國家的代表,是國家政治體製的組成部分,是實現政府職能的機構,一般具有較強的政治性。②社會性。任何一種行政組織都承擔管理社會公共事務的職能。在現代各國國家行政機關幹預社會事務的範圍和程度不斷擴大和加深。行政組織直接或間接幹預和管理經濟等社會事務。③服務性。行政組織是社會上層建築的組成部分,要適應和服務于經濟基礎,為社會經濟的穩定和發展服務。行政組織是國家權力的執行機關,必須執行法律和法令,服務于社會。社會主義國家的行政組織及其公務人員以為人民服務、為社會公共利益服務為宗旨。④整體性。行政組織是一個規模龐大和結構復雜的社會系統。行政組織按不同層次、不同業務部門、不同區域以及不同管理功能和程式,設定相應的組織結構,具有隸屬和製約關系的完整權責分配體系。⑤適應性。行政組織的建立、調整受各國的歷史條件、經濟發展水準、社會政治和經濟製度以及文化傳統諸因素製約和影響,各國都根據行政管理的實際需要,建立相應的行政組織,並適應客觀需要不斷進行調整。⑥法製性。行政組織是依法代表國家行使行政權力的機構,行政領導依法由選舉或任命產生,一般公務人員的任用也要根據有關法律或法規;行政組織在行使行政權過程中按法律規定進行管理。法製貫穿于行政管理的全過程,行政組織及其公務人員必須依法辦事,違法必糾。

原則

主要包括:①適應行政目標原則。行政組織必須與行政職能相適應,並根據行政目標調整。②完整統一原則。行政組織是行使國家行政權力的主體,各級各類行政組織構成一個完整的統一體。③分權管理原則。行政組織是一個龐大復雜的權力體系,必須實行分權管理。④管理幅度與層次適度原則。管理幅度和層次要根據組織的管理對象和內容確定合理結構。⑤職、責、權一致的原則。行政組織是一個權責體系,在行政過程中職務、權力、責任三者互為條件,有效的行政組織須明確規定各個機構和成員的職責範圍,授予相應的行政權力,規定其責任,並建立嚴格的監督、考核、獎罰、升降等製度。⑥經濟效能原則。行政組織以國家財政經費為其活動資金,以少量的行政經費支出獲得最大社會效益是行政組織的目標之一。⑦調動人的積極性的原則。公務人員是行政組織中的主角和要素,應充分發揮行政組織中人的能動性,協調人際關系,激勵人的積極性,創造和諧融洽的工作環境。

類型

行政組織是一個龐大復雜的組織體系,其組織類型可以從不同的角度來劃分。這裏著重講述了不同功能、作用的組織機構類型。

1、領導機構

2、執行機構

3、監督機構

4、咨詢機構

5、信息機構

6、輔助機構

7、派出機構

作用

行政組織與政治發展

作為國家政治系統的一個重要組成部分,行政組織在社會的政治發展中發揮著重要的作用。主要體現在:

1、政治和社會秩序的維持者在現代社會,政治秩序意味著既反對無政府狀態,也反對專製政體,它意味著權威的存在,公民權利的保障和國家在國際社會的安全與獨立。作為政治秩序和社會秩序的維持者,行政組織的職責在于:製定和執行有關的法律,保護公民的自由、財產和權利,使之不受其它社會成員的侵害;建立一套管理製度,確保社會的良性運行;通過軍隊、警察、官僚機構等"暴力機器"防御外來的攻擊,保障主權國家的獨立和完整。

2、利益的表達、聚合和轉化者作為利益的調節者,行政組織在政治體系中的主要作用就是平衡、調節和整合各種利益關系,實現利益的表達、聚合和轉化。即通過妥協、溝通、協商、法律、經濟等途徑和手段,實現多方利益的生存和發展。

3、公共政策的製定者和執行者作為公共政策的製定者和執行者,行政組織的職責與作用在于:通過製定公共政策,為社會發展選擇目標,引導社會的健康良性發展;通過政策工具調整各種社會關系,使之有利于社會發展的目標。

4、作為政治一體化的工具政治一體化就是一個社會的政治體系結合成一個完整、統一、有序與穩定的統一體。政治一體化是維系政治社會的一個重要方面

行政組織與經濟發展

推動社會生產力的發展,維護經濟基礎的穩固,促進經濟的繁榮和穩步成長是現代政府的重要職責。作為上層建築的有機構成部分,行政組織在一個國家經濟發展中發揮著重要的作用:

1、提供經濟發展所需的最低條件的法律和製度 現代經濟社會也是政治社會,沒有政治體系為其提供的遊戲規則和經濟生活的架構,經濟體系就無法正常運轉。為經濟體系的正常運作提供必需的製度、規則以及架構是政府的職責。它們包括:產權的界定和保護、契約的執行、公司法、金融製度、專利保護、著作著作權、法律秩序。

2、組織和提供公共物品和公共服務 公共物品和公共服務的最大特點在于其具有共享性以及非排它性的特點,這兩種特徵就使得公共產品很難禁止他人不付費而坐享其成,導致"搭便車"現象。公共產品的共享性和非排他性也使得私人部門很少有誘因去生產公共產品,這些就需要政府來承擔。因此,政府必須介入並提供公共物品。典型的公共物品包括:國防、基礎研究、道路與橋梁、導航設施、災害控製、交通管製系統以及其它基礎結構。

3、共有資源和自然資源的保護 共有資源與公共物品一樣沒有排它性,但有競爭性,共有資源不可避免的會導致所謂的"公有地悲劇",即私人決策者過份使用共有資源。為了使自然環境免于遭受損害,並為我們的子孫後代利益考慮。因此,行政組織可通過製定相應的管製性措施來保護共有資源和環境,以減輕過度使用和環境污染等問題。

4、巨觀經濟的調控,保證經濟的穩定和效率市場經濟中,充分就業和物價穩定不會自動出現的,相反會出現周期性的經濟波動,經濟會為長期的持續失業與通貨膨脹所困,更為糟糕的是,失業與通貨膨脹往往是並存的。政府的職責便在于通過製定有關的公共政策來幹預經濟活動,緩解這種波動,保證經濟的穩定和效率。行政組織正是借用政府的各種政策工具來實現政府的經濟目的。包括:財政工具,如預算政策、稅收政策、信貸政策;貨幣工具,如貨幣政策、法定準備金、貼現率、物價政策、額度製度等等。

5、社會收入的公平分配 市場經濟是會產生不平等的結果的,為了實現社會的公平,需要社會有一種公平再分配的機製。政府在進行再分配方面顯然處于有利地位,因為政府擁有強製征稅的權力,該項權力使得政府能大規模介入再分配工作,並且能夠通過稅製解決由于要素市場的不完備性與壟斷定價產生的收入分配問題。行政組織在實現收入再分配中的手段和途徑有:稅收轉移、累進所得稅、個人所得稅、遺產稅、對高收入消費者購買的貨物進行課稅等。

發展趨勢

行政權力不斷擴張,行政組織的規模日趨擴大

大量的社會危機和公共問題,使政府面臨和處理的問題日趨繁雜,與此同時,亦促成了行政權力的不斷膨脹。行政權力的膨脹和政府行政組織規模的日益龐大,已經成為各國行政管理的普遍現象。

管理性質日趨復雜,管理功能不斷擴充

當代政府活動所涉及的內容和範圍日趨擴大,行政活動已深入並滲透到社會生活的方方面面,政府由傳統的"守夜警察"已經成為推動社會發展和增強國民福利的積極力量。政府活動範圍的擴大,管轄事務的增多,管理對象的復雜,管理手段的多元化,使行政組織的管理性質日趨復雜,管理功能不斷擴充。

專業化和職業化趨向

隨著整個社會分化程度的提高,隨著行政管理對象的復雜化和專門化,尤其是隨著科學技術和信息技術在行政管理中的廣泛套用,政府行政管理日趨專業化,分工也日趨精細。行政管理的專業化使得政府行政管理逐漸發展成為一個獨立的職業領域,這一領域有其系統化的知識和技術,有其職業的規範和道德,有一批專門投身其中的專業人員,當代行政組織已經朝著專業化和職業化的方向發展。

組織間的相互依存和協調的加強

現代行政體系在結構和功能上的巨大分化,使得組織與組織之間的相互依賴程度越來越高。職能的分離與專業化,固然有利于組織效率的提高,但對組織整合與協調提出了更高的要求。強調組織間的聯盟與協作,促進組織活動的一體化已經成為當代行政組織設計與管理的重要面向。

法律限製和程式化

支撐現代行政組織的基礎是理性-法律的權威,在理性-法律架構下的行政組織,則顯示出程式化和法製化的特征。

重視社會的目的

現代行政強調國民福利、社會服務,政府行政的目的就在于為最大多數的人謀取最大的幸福。作為政府行政的構成體系,現代行政組織的一個重要功能就是推動整個經濟社會的全面健康發展,把公共利益、公共服務、公共福祉作為其重要的使命。強調行政組織的社會目的和服務精神,重視行政組織公共服務功能的發揮,已經成為各國行政組織管理的重心所在。

國際影響和國際化的趨向

國際化與全球化影響和沖擊著每一個國家的政治、經濟與社會發展,政府要解決和回應國際化所引發的各種問題,就必須採取必要的措施和行動,以應對這一變化和挑戰。因此,行政組織設計與管理中的國際化視野以及重視各國行政組織間的國際交往和國際影響就成為當代行政組織管理的一個重要理念。

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