行政征收

行政征收

行政征收是指行政機關或者法定授權的組織根據法律、法規的規定,向公民、法人或者其他組織無償收取一定財物的行政行為。行政征收須以公民、法人或者其他組織負有行政法上的繳納義務為前提,其實質是國家以強製方式無償取得管理相對人一定財產所有權。

  • 中文名稱
    行政征收
  • 外文名稱
    Administrative expropriation

概念簡述

所謂行政征收是指行政主體憑借國家行政權,根據國家和社會公共利益的需要,依法向行政相對人強製地、無償地征集一定數額金錢或實物的行政行為。

憲法第13條第3款規定:"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償。"所以,行政征收是指當國家基于公益要求,以對公民財產加以特別限製為必要時,就需要對該公民個人的特別犧牲給予補償的行為。傳統征收的特點是:(1)征收對象主要是土地等不動產;(2)征收的形式是行政行為;(3)征收目的是為了公用事業,特別是公路、鐵路等基礎設施建設工程;(4)傳統征收以完全補償要件,而且大多是事先補償。征收和征用相同之處在于都是為了公共利益的需要,依據法律並在給予補償的前提下,對公民財產權的限製或剝奪;它們的區別在于征收一般是指對公民財產所有權的限製或剝奪,而征用僅是指對公民財產使用權的暫時剝奪(用完之後還要歸還),征用大多適用于緊急狀態或者軍事、戰爭等特殊緊急情況下。沒收財產是指將公民所有財產的一部或者全部強製無償地收歸國有的手段,沒收一般是帶有行政處罰性質的,沒收的對象一般是違法所得或者違禁品。行政征購則是指行政機關通過契約方式取得相對人財產所有權的行為。

它主要有以下幾種:1.稅收征收。它是行政征收中最主要的方面。2.資源費征收。在我國,城市土地、礦藏、水流、山嶺、草地、荒地、灘塗等自然資源屬于國家所有。單位和個人在開採、使用國有資源時必須依法向國家繳納資源費。如水資源費的征收、礦產資源補償費的征收等。3.建設資金征收。這是為確保國家的重點建設,解決重點建設資金不足問題面向公民、法人或其他組織實施的征收。如,公路養路費的征收、港口建設費的征收、國家能源交通重點建設基金的征收等。4.排污費征收。5.滯納金征收。6.其他法律、法規規定的征收內容。

特征

強製性

行政征收機關實施行政征收行為,實質上是履行國家賦予的征收權,這種權利具有強製他人服從的效力。因此,實施行政征收行為,不需要征得相對人的同意,甚至可以在違背相對人意志的情況下進行。征收的對象、數額及具體征收的程式,完全由行政機關依法確定,無須與相對人協商一致。行政相對人必須服從行政征收命令,否則,應承擔一定的法律後果

無償性

國家為了完成其職能,維護其統治,必須耗用一定的物質資財,而作為凌駕于社會生產之上的管理機構的國家行政機關,其本身並不直接從事生產,創造財富。因而,隻有憑借國家行政權力,通過行政征收來取得所需物質資財。行政相對人的財產一經國家征收,其所有權就轉移為國家所有,成為國家財產的一部分,由國家負責分配和使用,從保證國家財產開支的需要。行政征收必然是無償的,是財產的單向流轉,無需向被征收主體償付報酬。

法定性

行政征收直接指向的是行政相對人的經濟利益,由于其強製性和無償性,決定了其對相對人的權益始終都具有侵害性。因此,為了確保行政相對人的合法權益不受違法行政征收行為的侵害,必須確立行政征收法定的原則。將行政征收的整個過程納入法律調整的範圍,使具體的行政行為受相對穩定的法律支配,使行政征收項目、行政征收金額、行政征收機關、行政征收相對人、行政征收程式都有法律上的明確依據,這是現代行政、特別是侵益行政行為所必須遵循的原則。隻要沒有法律根據,任何擅自決定征收的行為,都是侵害相對人的合法權益的侵權行為,都為國法不容。

由于稅和費的自身特徵,決定了行政征收的交納主體具有相當的廣泛性。根據有關法律規定,國有企業、集體所有製企業、中外合資企業、外資企業和外國企業、行政機關和事業單位、個體工商戶、專業戶和一般公民個人,在符合一定條件時均可能成為繳納主體。

行政征收主體與繳納主體之間的關系是管理與被管理的關系。在具體的征收活動中,征收主體總是以管理者的身份出現的,而繳納主體始終處于被管理者的地位。繳納主體作為被管理者,並不意味著在行政征收過程中完全處于被動的地位,而是有權依法向征收主體主張自己的權利。

征收原則

公平公正

法治與公平、公正原則。法治原則是一切行為的最基本的原則。它應包括兩方面的含義:

行政征收流程圖行政征收流程圖

(1)行為主體本身要合法。就是說,行為主體是行政主體,是合法的行政機關,並且還要有法定的職權。

(2)行政機關要依法行政,不得法外行政。法治原則是一種基本的、綜合性的原則,隻要實現了法治,人們才能有平等的機會參與各種政治活動和社會活動,才能享有充分的自由,他們的各種權利才能得到最大的尊重和保護。同樣,在我們的行政征收製度中,法治是前提。實現了法治,就能保證公平、公正原則的實現。具體地講,公平、公正原則體現在稅收公平方面。稅收公平又稱公平稅負,主要包含兩層含義:一是普遍征稅,一是平等征稅。通過稅收,既可以保障國家財政來源,又可以減少納稅人之間收入上的差距,從而保障社會公平。?

效率

效率原則也是行政征收的基本原則。就稅收來說,效率原包含兩方面的內容。一是指稅收征收過程本身的效率,一是稅收作用于社會政治經濟的效率。公平和效率作為行政征收的原則,應力求兼顧。在處理問題時既要堅持原則,又要靈活多樣,不可死板教條,要。公具體問題具體分析平和效率在每一具體問題上不可強求等量齊觀,應是一種在質上、整體上的把握和追求。

費用抵償

這一原則主要是確定收費總額的問題,目的是費用逾越禁止。即作出的開支套用行政收費來抵消,而不應該使其成為公眾整體承擔的開支。不允許行政部門顯著提高某一收費項目而為其它項目集資,或是補貼財政,或是挪做他用。計算支出時,應隻計算行政部門在人力、物力方面的整體花費,不得考慮其它無關因素。

對等給付

這一原則主要是在確定相對人具體交費額時應堅持的原則。一般情況下,對于因對公共設施、自然資源的使用權引起的收費,必須根據實際對等給付價值予以確定。在此不得根據"交易價值"、給付受領人的主觀價值或其社會關系來量定收費額,收費應盡量與"真正"給付保持對等性。

法理基礎

經濟基礎決定上層建築。如果沒有了財政資金的支持,國家機器就不能正常運轉,整個國家就會癱瘓。所以,財政資金可以說是一個國家的命脈。那麽財政資金從哪裏來呢?國家是人民的國家,自然應由全民共同來承擔,由具有納稅能力的人來承擔。其次,隨著經濟的發展、社會的不斷進步,國家也要不斷地提高人民的生活水準及福利待遇,同時為實現社會公平,接濟社會貧弱者,也同樣需要社會的支持,需要全社會來承擔。稅收是解決這一問題的良好途徑。?

經濟行政法經濟行政法

中國行政征收製度的建立和實施,也具有法律上的依據。中國憲法第五十六條:"中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務",在憲法上規定了公民納稅的義務。為實施憲法,中國又製定了《稅收征收管理法》 、《 個人所得稅法》 、 《消費稅法》等法律,對憲法進行細化、具體化,規定了哪些人需要納稅,根據什麽標準納稅等。行政收費之所以存在,也有其理論上的依據。最根本的理由在于:特別支出由特別收入來滿足。與行政稅收這種"普遍性收入"相比,行政收費是一種"特別收入",是由于行政機關在針對個別人提供特定服務產品過程中的特別支出引起的。

行政收費存在的理由是國有資源有償使用理論。為保護資源,對資源進行合理開發利用,減少破壞和浪費,對受益人進行收費也是合理的。

理念

第一,法治是行政征收的基礎。法治首先是一種觀念,有了法治觀念才可能製訂出良法。同時它也是一種行為準則。在良法的前提下,法治是一切行政行為公正合理的基礎。從稅收法定主義的觀點出發,"無承諾不課稅","無代表則無稅"說明的是,涉及公民財產的稅收,要由最具廣泛代表性的、完全反映民意的人民代表大會來製定,即所謂"法律保留原則"。行政機關行為時,隻有從"權力本位"的舊觀念中超脫出來,遵從"平衡"、"權利"、"法治"理念,唯法律至上,依法行事,才能夠作到公正合理,才能夠維護公民的合法權益,公民的意願才能夠得以真正地實現。

第二,公益是行政征收的目的。真正地法治應以良法為前提,而衡量良法的主要標準就是看它是否以公共利益為目的,是否具有公意性。顯然,隻有在民主社會才可能提出法治問題,因為隻有通過民主途徑產生的法律才可能體現公意和保護公益,隻有這種法律才能具有權威性和得到人們的尊重和遵守,從而達到法治狀態。

行政法學行政法學

第三,人權是行政征收行為的界限。行政法的價值由"管理論"向"平衡論"、"權力本位"向"權利本位"的轉變,更加突出了人權在一切行政行為中的至上地位。行政征收應以維護人權為己任和目標,人權是行政征收行為的界限和坐標。一切偏離、背離這一坐標的行為,都是不正當的,甚至是違法的,應予以撤消。當然,這裏存在國家利益與個人利益的矛盾問題。要遵從法治原則、稅收法定主義和"人本位"理念,運用精密的法律技術,正確處理好兩者的矛盾,做到既不損害國家利益,又保護人權。在自然的狀態下,人權始終是行政行為的界限

第四,程式是對行政征收的法律控製。程式公正是實體公正的前提和基礎。即使是一部良法,沒有公正、合理地程式,也隻能說是一部扭曲、變形的法律,不能發揮其應有的作用。中國的行政征收製度,在程式法的建設中正向前邁進。雖然現在還沒有行政征收程式法,但從法的精神、原則出發,事實上已經形成了一套行之有效的執法程式,並不斷地加以補充和完善,使之最終合法化。合理、公正地程式,不僅能使法律、法規得到很好地執行,實現其最大效能,而且還能對執法主體起到監督、製約的作用。因為有了程式,就可以約束執法主體的任意性,使行政執法行為合乎理性,對于保護相對人的合法權益大有益處,實現程式的控權功能。

功能

國家

行政征收是國家財政的主要來源,國家財政支持整個國家機器的正常運轉,並調控著國民經濟的發展。同時,公平、人權也是其最終的價值目標。

依法執政依法執政

(1)斂財功能。聚斂錢財或稱"集中收入"是征收的基本功能,是征收產生的直接動因。因為任何一個國家都需要征收中的稅收為其強製性的籌集資金作為國家財政的主要來源,以便維護國家機器的正常運轉。

(2)調節功能。因為稅收是國家一切政治、經濟活動賴以進行的物質基礎。在現代社會,稅收的調節功能日漸重要。稅收是參與國民收入分配的重要手段,是對利益的均衡和重新分配,必然對國民經濟的各個領域產生深刻影響。收費也同樣如此,通過收費,可以實現對有限資源和準公共產品的合理利用,提高使用效率。對各個社會來說都是如此。

實現公平

實現社會公平負擔,維護社會公平。稅收是國家財政的主要來源,國家財政維系國家機器的正常運轉,所以說,根據法律、法規,所有有義務納稅的人都要照章納稅(任何人不得遊離于法律之外),並且規定了稅率製度,根據具體的負擔能力分別課稅。這不僅體現出社會公平精神,而且也體現出了真正意義上的法律面前人人平等精神。而行政收費貫徹"受益者負擔"而不是"按支付能力負擔"原則,這樣也可以實現社會公平。因為對準公共產品的消費具有不同程度的排他性,從而隻能有一部分人獲得。

擴展人權

第三,實現公意,擴展人權。無論是稅收征收還是行政收費,都有一個共同的目的,那就是為了社會公益。而公共利益的最大化實現也正是公意所在。所以,可以說,行政征收的最終目的是為了實現社會公意。從人權的角度講,公意與人權有著必然的聯系。筆者認為,公意是人權的載體,是人權的集合與外在表現。所以,公民的意願不斷地得到滿足人的權利自然就會得以實現,人權就能夠得到進一步地擴展。這也正符合了人權的流動性、發展性等特征。人權是流動的、不斷擴展的,隨著社會的進步、經濟的發展,人權的內涵會更加豐富、豐滿。

存在問題

1、行政征收主體的不規範。盡管我國《行政法》明確規定,各項費用由縣級以上的行政主管部門直接征收,但由于行政部門與有些部門職能交叉,某些部門受利益的驅動越權收費、兩頭收費、雙向收費等不正當現象時有發生,有時還表現為沒有實施征收委托關系的行政主管部門的下屬或派出單位行使行政征收權,致使行政征收主體不規範。另外,還出現法律、法規、規章中並沒有授權的其它組織,也出現越權收費或不在她管轄範圍內亂行使其權力,造成社會秩序不穩定。

2、行政征收的行為方式、程式不完善。目前,我國還未正式出台《行政征收法》,行政征收的行為方式、程式和措施等大多散見于各種法規中。根據我國現行法律、法規規定,行政征收的行為方式主要有查賬征收、查定征收、查驗征收、定期定額征收及代征、代扣、代繳等。由于行政征收法規的不完善,行政征收行為方式沒有具體明確的規定。在實際行政征收過程中,具體運用哪種征收方式由行政機關依據法律、法規的規定及相對方的具體生產經營情況而定。

3、行政征收的法律、法規不配套。一項水利規費的征收,要有法律規定、行政條例、政府規章具體實施辦法或細則以及其他規範性檔案為補充,共同構成行政征收法規體系。在這個體系中,層次低的規範性檔案從屬于層次高的規範性檔案,其所述規定也大多偏重實體。另外,由于立法時間上的先後關系,行政征收往往出現"有法可依,無章可循"或"有章可循,無法可依"的"法規斷層"現象。目前,國務院尚未頒布《水資源費征收使用管理辦法》。

4、缺少相對人不服行政征收的法律救濟。法律救濟是保證行政征收合法、公正行使的補救措施。行政征收作為一種單方不對等的具體行政行為,其征收後果將直接影響相對人的權益。目前,我國現行法律法規中規定的法律救濟途徑多為事後救濟(公力救濟),如提起行政復議,行政訴訟或國家賠償等。筆者認為,在行政征收過程中應充分保障相對人合法權益不受侵犯的權能,這種權能不僅僅是在事後救濟,而主要表現在行政征收中,相對人在征收的法定或約定期限內享有更多的自助權,如可以聲明抗告,享有陳述權和申辯權及要求聽證等權利。這種權利的行使應該在行政征收過程中有所體現。

5、違反行政征收的法律責任不明確。我國《稅收征管法》規定,征收相對人(納稅人)在規定期限內不繳或少繳應納稅額時,稅務機關可依法採取查封、強製扣押、劃撥、拍賣等直接強製執行措施,並處一定數額的罰款等行政處罰措施,構成犯罪的追究刑事責任。而行政征收同樣作為一種行政征收行為,就缺少相應的行政強製措施,對違反行政征收的法律責任不明確。當征收相對人違反應繳義務時,在用盡一切行政措施(包括告誡、處罰一定比例滯納金等)後,隻能依據《行政訴訟法》第三十六條之規定,申請人民法院強製執行。

6、減征、免征的條件、範圍和程式不明確。以山東為例,目前在行政征收過程中,除河道工程維護管理費在魯政[1994]70號檔案中有原則性減、免征規定(《山東省河道工程維護管理費征收使用管理辦法》第八條)外,其他水利規費尚無此規定。筆者認為,這就給行政征收帶來了隨意性,為徇私不征、少征、行政幹預等開了方便之門,致使行政征收不到位,給國家利益造成了一定損失。

解決對策

第一、完善憲法中的行政征收條款。我國憲法應借鏡國外憲法的經驗,在憲法中明確規定征收條款,並從而為行政征收確定憲法依據,明確基本原則。因為行政征用補償是關系到基本權利的問題,理應由憲法來作出規定,因為憲法是保障權利、限製權力的法。

第二、規定系統、健全的行政征收法。在憲法相關規定的指導下製定系統的行政征收法。這樣,把本來各個零散的補償規定集中到一起,便于條文之間的銜接和主法精神的內調,使征收標準更明確、更合理、更能防止出現漏洞或發生沖突。

第三、加快我國行政立法步伐,進一步完善法規體系,特別是行政征收配套法規要及時出台。法律、法規應當明確規定行政征收的設定,行政征收的內容,標準,範圍,征收主體,行政征收的運作,減、免征條件,範圍和程式,不服行政征收行為的法律救濟途徑,方式及時效,違反行政征收的法律責任等。

第四、進一步加大宣傳與執法力度,提高全社會法製觀念。行政主管部門要堅持集中宣傳和日常宣傳相結合,堅持嚴格執法與熱情服務相結合,嚴肅查處違反行政征收方面的大案、要案。充分利用廣播、電視等大眾傳播媒體,加強對依法治水,依法管理的報道 力度,提高社會繳費藝意識,創造良好的行政征收法製環境。

第五、加強部門聯系,做到資源共享與最佳化配置。行政主管部門積極同法院、公安、司法、財政、物價、統計、金融等部門保持密切的聯系,是保障行政征收良性運作、協調一致、措施保障,征管有力的基礎。實際中,有的地區行政主管部門與其他部門搞聯合執法收到了良好的效果。

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