行政學

亦稱行政管理學、公共行政學。研究國家行政管理現象及其規律的學科。行政學是現代社會的產物。工業革命帶來了社會化大生產和科學技術的進步,為行政學的產生奠定了物質基礎;行政管理的實踐為行政學的產生提供了有益的經驗材料;政治學、法學、經濟學的發展為行政學的建立提供了必要的理論基礎。

簡介

Administration

研究國家行政管理現象及其規律的學科。又稱行政管理學、公共行政學。

沿革

行政學是現代社會的產物。工業革命帶來了社會化大生產和科學技術的進步,為行政學的產生奠定了物質基礎;行政管理的實踐為行政學的產生提供了有益的經驗材料;政治學、法學、經濟學的發展為行政學的建立提供了必要的理論基礎。

行政學概念最早由德國學者L.von施泰因提出,他于1865年撰寫的《行政學》一書,用行政法的觀點闡述行政問題。1887年美國學者T.W.威爾遜發表了《行政學之研究》一文,主張政治與行政分離,建立一門獨立的行政學科。威爾遜因此被譽為行政學的奠基人。1893年美國學者F.J.古德諾出版了《比較行政法》,此書成為美國的第一部行政學教科書。1900年他出版了《政治與行政》一書,提出行政與政治分離的理論。此後,愈來愈多的學者把行政學作為單獨學科加以研究。1926年美國學者L.D.懷特撰寫了《行政學導論》一書,論述了行政管理的重要性,講求效率的必要性,以及對行政管理進行科學研究的可能性。1927年美國學者W.F.威洛比發表了《行政學原理》,比較系統地闡述了行政學理論體系。行政學作為一門獨立學科已基本形成。

行政學的產生和形成受到當時工商企業科學管理的影響,並從中吸收了許多原理、方法。1911年美國管理學家F.W.泰勒根據長期實踐經驗,撰寫了《科學管理原理》一書,提出一套企業科學管理的理論。法國管理學家H.法約爾提出了組織管理功能理論,並在實踐基礎上總結出14條管理原則,對改進行政管理、提高行政效率、建立和發展行政學起了積極作用。這個時期,通常被稱為科學管理時期或傳統理論時期。其理論的主要缺陷表現在過分重視機械效率,忽視社會效益;把行政組織視為封閉式組織系統,忽視組織外部環境的影響;片面強調人的物質利益,忽視人的精神因素,缺乏對人的尊重。

20世紀30年代,世界資本主義經濟危機的爆發,工人運動的發展,使傳統理論受到很大沖擊。1927~1932年美國哈佛大學教授G.E.梅奧等人通過霍桑實驗,提出人際關系理論。美國學者C.I.巴納德在《執行者的職能》中提出均衡理論。20世紀40年代以後,美國學者А.Н.馬斯洛提出需求層次理論,美國學者F.赫茨伯格在《工作的動機》提出雙因素理論,美國學者D.麥克格雷戈提出X理論Y理論。與此同時,美國學者H.A.西蒙開創了以行政決策為重點的行政學研究的新領域。他從人的有限理性出發,把決策理論、數學方法、電腦學融為一個新的研究體系。美國組織學家J.G.馬奇提出理性與組織融合理論;美國政治經濟學家C.E.林德布洛姆提出漸進決策理論。他們把行為科學和決策理論用于行政研究,對行政學發展產生了很大影響。這個時期通常被稱為行為科學時期。

行為科學推動了行政學的發展。行政學的研究從隻註重行政組織結構、法令、規章製度及權責分配,到同時重視組織成員意見的溝通、個人欲望的滿足、非正式組織的作用;從隻重視監督製裁到重視激發人的積極性;由專斷領導到民主管理;由"重事"到"重人"。這些都表現出行政學的飛躍。但是,這個時期又出現了新的片面性,如過分強調人的行為因素;過分註重人的理性作用,忽視了組織結構、法製的作用,忽視了環境的影響作用等。

60年代,行政學理論有了新的突破,進入了系統科學階段。主要特點是廣泛套用自然科學、社會科學和管理科學的新成就來研究行政管理,特別是重視運用系統論、資訊理論控製論系統管理理論認為,行政組織是由許多相互依存的不同要素所構成的具有一定功能的系統,各個部分彼此獨立,但又相互依存和製約。因此,行政管理既要重視行政系統與外界環境、外部系統之間的關系,又要重視行政系統內在各部分之間的關系;既要強調行政組織結構、工作程式等因素,又要強調人的因素。還認為管理活動中內外環境復雜多變,科學技術突飛猛進,人的價值日益受到重視,要尋求唯一最佳管理方式是困難的。所以主張隨環境變遷來選擇管理方式。這一時期的代表人物有:提倡生態系統理論的美國學者F.W.雷格斯;主張社會系統理論的美國學者T.帕森斯;研究環境系統理論的美國學者F.E.卡斯特;以及提出Z理論的美籍日本學者威廉·大內等。系統管理理論已被普遍接受,成為當代研究行政管理的一種值得重視的理論。

對象和內容

行政學的研究對象,學術界的理解不完全相同。但普遍的共識在于行政學的研究對象是國家行政管理現象及其規律。在行政學各個發展階段中,行政學的研究內容不盡相同,在當代不同的學派中也有不同的理解。概括起來一般包括以下基本內容:行政理論、行政功能、行政體製、行政組織、行政權力、行政行為、行政領導、行政決策、行政信息、行政實施、行政監督、行政法製、人事行政、財務行政、行政機關管理、行政方法、行政效率、行政改革等。這些基本內容相互聯系,構成了行政學的基本學科體系

特征

主要有:①行政學是研究國家行政管理現象及其規律的學科,具有鮮明的政治性。同時又揭示行政組織管理社會公共事務的規律,所以具有社會性。它一方面為統治階級服務,另一方面它所揭示的管理規律又為不同階級、不同政治傾向的管理者所接受和共享。②行政學的原則、原理有很強的理論性,同時又系統總結了國家行政管理的科學方法,有很強的實用性。③行政學是一門綜合性、交叉性的學科,它廣泛運用政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學、統計學、法學、財政學、系統學、信息學等學科的基本原理;但又具有獨立的研究對象、內容,成為一門獨立的學科。④行政學揭示國家行政管理規律,諸多管理原則、程式、機製、方法、手段帶有規範性。但是,決定行政管理科學化的因素是多元的,行政環境、行政主體和客體的變化是必然的,因此行政學必須不斷適應這些變化,不斷豐富和發展。

中國行政學的發展狀況 行政學在西方國家產生之後,中國學者很快就予以重視,加以引進和研究。19世紀末和20世紀初,翻譯出版了美國、日本學者的行政學著作。孫中山參考國外行政學的理論與實踐,結合中國傳統提出五權分立思想,中央與地方均權的思想,公開考試、擇優選官的思想等。同時,中國的一些高等院校也開始設立行政學課程。從30年代起,中國學者撰寫的行政學著作陸續問世。中華人民共和國建立後,1952年高等教育院系調整後,行政學雖然沒有作為獨立學科進行系統研究,但相關學科從不同角度對國家行政卻作了有益的探討。1980年12月中國政治學會成立,廣泛恢復了政治學的研究活動,其中包括行政學的研究。1984年成立了專門的行政管理研究機構。1988年夏正式建立中國行政管理學會。此後,中國社會科學院、高等院校、中國共產黨各級黨校、成人教育組織均成立了行政學研究或教學機構。同時,還出版了一批行政學著作和教材

其他學科關系

行政學與其他學科有著十分密切的關系,主要體現在以下幾個方面。

政治學的關系

行政學是從政治學派生出來的,並被視為政治學的一個重要分支。行政學運用政治學的基本理論研究行政組織和管理。政治學著重研究國家政治生活中的重大問題,如國家、階級政府政黨民主等內容。政治學是更具有理論性的學科,行政學則是更具有實用性的科學。

​經濟學的關系

行政學和經濟學均涉及管理的研究,而管理研究的目的都是要提高組織的工作效率,獲取特定的經濟效益和社會效益。國家行政機關對社會經濟生活的廣泛幹預,以及主管經濟部門的增多,使國家行政管理具有更多的經濟職能。另外,從某種意義上講行政學和經濟學都是從政治學派生出來的,行政學隨著社會政治經濟的發展而發展。

管理學的關系

現代管理學興起于行政學產生之後。行政學是研究行政管理規律的學科,管理學是研究一般管理規律的學科。管理學是以一切管理為研究對象;行政學是以行政管理為研究對象。因而,行政學也是管理學的一個分支,管理學的原理、原則,對行政學來說都具有指導性意義;行政學的原理、原則為管理學所包容,但行政學更加具體化、專業化。

與法學的關系

法學是研究法這一社會現象及其發展規律的社會科學。而行政管理既受法律的指導和製約,又運用法律、製定行政法規進行管理;同時行政法規的製定和實踐又豐富了法學的內容。所以,行政學與法學存在相互滲透,相互交叉的關系。

社會學的關系

社會學以社會和社會問題為研究對象,探討社會良性運行的規律。行政學將社會學的理論、原則和方法套用于行政管理之中,充實了行政學的內容。社會學的理論、原則也有賴于在行政管理中實施和驗證。

此外,行政學與其他學科(如心理學、數學、運籌學等)也有緊密聯系,行政學借助這些學科的理論與方法,以揭示行政管理的規律,保證或促進行政管理科學化的實現。行政學在行政實踐和相關學科的發展中,不斷得到豐富和發展。

發展狀況

中國在長期的農業社會中,形成了一套嚴密的禮法行政管理體系:實行大一統的國家行政組織體製;實行禮法官僚製度;在中央集權製內部實行等級尊卑主從製度;建立嚴格的監察製度;建立嚴格的行政管理法規,如中國最早的成文法典《周禮》、《秦律》、《唐六典》、《元典章》、《明會典》、《清會典》等;建立周密的官吏管理製度,包括官吏的選拔、任用、察舉、獎懲、回避、俸祿、致仕等。

當行政學在西方國家產生之後,中國學者很快就予以重視,加以引進和研究。19世紀末和20世紀初,翻譯出版了美國學者所著的《行海要術》、《行政綱目》,日本學者蠟山政道所著的《行政學總論》、美濃部達吉所著的《行政法撮要》。孫中山參考國外行政學的理論與實踐、結合中國傳統提出五權分立思想,中央與地方均權的思想,公開考試、擇優選官的思想等。同時,中國的一些高等院校也開始設立行政學課程。從30年代起,中國學者撰寫的行政學著作陸續問世。其中最早、最系統的行政學專著是1935年出版的張金鑒所撰的《行政學之理論與實踐》。中華人民共和國建立後,1952年高等教育院系調整後,行政學雖然沒有作為獨立學科進行系統研究,但相關學科從不同角度對國家行政卻作了有益的探討。1978年中國共產黨十一屆三中全會以後,中國社會科學的研究進入新的階段。1980年12月中國政治學會成立,廣泛恢復了政治學的研究活動,其中包括行政學的研究。1984年國務院辦公廳、勞動人事部發起召開行政管理科學研討會,同年11月勞動人事部成立行政管理科學研究所。1988年夏正式建立中國行政管理學會。此後,中國社會科學院、高等院校、中國共產黨各級黨校、成人教育組織均成立了行政學研究或教學機構。同時,各地還出版了一批行政學著作和教材。

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