行政委托

行政委托

在當代社會,由于人們對行政的期望越來越大,國家行政管理的範圍也日益擴展,行政對社會生活的介入也愈來愈深,其管理事務也日漸繁雜。行政機關增設機構、增加人員,提高效率不僅受多種因素的製約,而且也不能完全適應社會的需要。因此,唯一節儉、有效的途徑,就是將部分行政權力委托行政機關以外的企事業單位、社會組織或者公民,通過受委托人去完成相應的國家公務。“行政委托是行政機關在其職權職責範圍內依法將其行政職權或行政事項委托給有關行政機關、社會組織或者個人,受委托者以委托機關的名義實施管理行為和行使職權,並由委托機關承擔法律責任。”行政委托由于不發生職權職責、法律後果及行政主體資格的轉移,因此研究行政委托對正確認定行政主體、保障行政權依法公正合理行使、保護行政相對人的合法權益具有重要的理論意義和實踐意義。

  • 中文名稱
    行政委托
  • 內    容
    將其行政職權委托給有關行政機關
  • 前    提
    職權職責範圍內
  • 主    體
    行政機關

法律要件

依法治國從其本質來說是依法行政。依法行政、實現行政管理法製化是現代民主政治條件下國家行政管理的內在要求。行政機關必須在法律規定可以委托的情況下,才能委托。"公權力行使的委任,有時是以法律直接進行的,有時是基于法律的根據,以指定行為進行的。總而言之,被委任的行政與公權力的行使有關的情況下,法律的根據便成為必要。"這裏的"法律"是指廣義的法律,應該包括憲法、法律(狹義的)、行政法規、地方性法規和規章,而不應將行政機關臨時性的指示、命令包括在內。法律要件包括以下四方面的內容:

1、委托必須有法定依據。行政機關必須在法律、法規及規章規定可以委托時,才能委托。沒有法定依據的委托,叫做'自行委托',是不合法的,也是無效的。

2、委托行政機關必須擁有法定許可權。委托機關在進行行政委托時,其委托給受委托人的公權力必須是其自身合法擁有的職權。如果行政機關把一項本身不擁有的公權力委托給受委托人行使,這顯然是濫用職權,超越許可權的委托當然無效。

3、行政委托必須符合法定程式。由于行政委托的事務是具體行政行為,而"製裁是強製行為,行政機關對個人所施加的製裁肯定是對公民的財產、自由以及生命的侵犯。……行使司法職能的那種行政程式可以在使它符合'正當法律程式'的理想這樣一種方式下加以組成。"

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4、行政委托對象應當是符合法定條件的有關企事業單位、社會組織或者個人。行政委托對象合法是指受委托人如果是企事業單位或社會組織,則其必須是依法成立,具有法人資格,以及具有實施行政事務的現實條件等;受委托人如果是個人,則應當具有完全的權利能力和行為能力,並且具備實施行政事務的專業知識和技能。行政機關通過其內設機構和所屬公務員實施行政管理,雖然也是一種實質性委托,但由于其與行政機關存在正常的內部關系,因而不包含在這裏的行政委托之中。但不同性質的行政機關之間以及由于許可權約束同一行政體系內部上下級行政機關之間,由于處理行政事務的需要,也存在大量的行政委托

要件分類

形式要件

所謂形式要件,是指行政委托成立所要具備的形式上和程式上的要件。美學者諾內特、塞爾茲尼克在《轉變中的法律與社會》一書中指出:"在解決公民之間的糾紛和評估各種有利和不利于國家的要求時,法律體系所提供的最顯著、最別具一格的產品就是程式公平",他甚至認為"程式是法律的中心"。法律通過把規則程式化可以使國家及其權力行使機關的行為合法化從而有效地進行社會控製。"行政程式作為規範行政權公正合理行使的規範體系,其巨大的作用已是不爭的事實。"但至今為止,中國的行政程式法尚未出台,因此對行政委托的程式和形式要件未做明確規定。專家認為,行政委托應該在形式上具有書面委托書。該委托書事實上是一個授與受委托人得實施某種特定行政權的書面契約。在書面委托書中,要明確委托的對象、範圍、許可權、期限及相應的要求。在程式上,應該將該委托書公之于眾。其公布的範圍,應以受委托人行使公權力的範圍確定。當行政委托的對象、範圍、許可權、期限等行政委托的實質性內容發生變更,或者因委托期限屆滿、委托事項完成以及受委托人不履行職責、超越授權委托的範圍行使職權、利用受委托權力違法亂紀等原因而導致行政委托解除時,也應該將行政委托變更及消滅的情況及時向社會予以公布。"沒有公布檔案的效果因當事人是否實際知道檔案的內容而不同。沒有按照法律規定公布的檔案,而且當事人不知道檔案的內容時,行政機關不能對當事人強製適用該檔案規定的內容。當事人不因為未遵守檔案的規定而喪失任何權利,或受到任何製裁。"已經公布的檔案,"即使當事人實際上不知道檔案的內容,不影響行政機關對檔案的適用。"另外,行政委托設立、變更或者消滅時,委托行政機關應向其上級行政機關報告並備案,以便其上級行政機關對該行政委托行為予以審查,一旦發現違反法定要件的委托行為,上級行政機關可以予以復原。同時,委托行政機關在行政委托設立、變更或者消滅發生後規定期限內,應將行政委托書副本交同級法院備案。

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實質要件

所謂實質要件,是指行政委托的事務本身的性質所要求的本質性規定。行政委托的事務從性質上看,是具體行政行為。而具體行政行為"是指行政主體針對特定對象具體適用法律規範所作出的、隻對特定對象產生約束力的行為。"具體行政行為具有設立、變更、消滅或確認特定行政法律關系的特點,因而,由受委托人行使的行政委托事務必然與特定行政相對人發生行政法律關系,並對特定行政相對人的權利和利益產生直接的影響。由于行政委托是通過行政機關的單方面決定,使本來不具有特定公權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民擁有行使該公權力的許可權,因此不可避免地將會對行政相對人的權利和利益構成潛在的威脅。而受托人在行使公權力時,缺乏有效的組織製度和民主製度的法律約束,行政機關對其監督控製相對來說又較弱。為了切實保障行政相對人的合法權益,一些比較重要的行政事務以及依據法律法規應該專屬于特定行政機關的公權力,不得委托其他組織或者個人行使。特別是有關限製公民人身自由和威脅財產安全的強製性措施,必須嚴格限製行政委托的適用。例如《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定:"限製人身自由的人身處罰權隻能由公安機關行使。"這就將限製人身自由的行政處罰權排除了委托給非公安機關的適用。並且,在該法中還規定行政機關可以委托行政處罰權的對象僅為"依法成立的管理公共事務的事業組織"。

委托人物

所謂受委托人,是指依照行政法規範的規定,並經有權行政機關委托或指定,行使一定行政管理權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民。可見,受委托人的行政法地位非常特殊:

其一、受委托人是不具有特定行政權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民,其特定行政權力的獲得是基于有權行政機關的委托;

其二、受委托人所享有的權力不是概括性權力,而是專門性的權力,其範圍由委托行政機關決定,即其隻能擁有委托書中授與的特定職權,如果受委托人行使的公權力超越了委托書中的授權範圍,對于該越權行為的法律後果,隻能由受委托人承擔,同時,行政機關還可以追究受委托人的行政責任;

其三,受委托人具有雙重身份,受委托人在處理自身固有事務時不享有公權力,隻有在處理被委托事務時才享有行政職權;

其四,受委托人由于不具有行政主體地位,因此在行使公權力時,是以委托行政機關的名義做出的,其權利義務當然應歸屬于委托行政機關。當然,如果受委托人不以行政機關的名義進行活動,其行為在法律上不具備執行公務的屬性,行政相對人有權抵製。如被委托在公共場所實施衛生處罰的某公民,他在對破壞公共衛生的人進行處罰時,必須出示"執罰證",否則被處罰人有權拒絕交納罰款

受理範圍

受委托人的範圍包括以下幾種:

其一、企事業單位,如企事業單位在支付工資時將納稅義務人應該交納的稅款代征後繳納給國家稅務機關,其即處于受委托人的法律地位;

其二、社會組織,如村民委員會、居民委員會有權處理有關行政機關委托代辦的行政事務;

其三、公民,如某位治安聯防隊員根據公安機關的委托授權可以處理某些治安行政事務;

其四、不擁有特定職權的其他行政機關。如前所述,不同性質的行政機關以及由于許可權約束同一行政體系內部上下級行政機關之間也會發生行政委托。

例如,警告、五十元以下罰款屬于公安派出所的法定許可權,如果行政處罰的種類超越該許可權則必須獲得其上級公安機關的批準。通過上級委托,從而其可以進行超越本機關許可權的行為,但該行為被認為是其上級機關的行為,其不再具有行政主體地位。在行政訴訟中,對于派出機關的越權行為的行政主體的判定,就應以該派出機關是否取得其上級機關的委托為標準。另外,在現實中還存在大量的臨時行政機構。對這類行政機構的性質認定,法學界一般認為其不是行政主體,即不具有獨立的行政主體資格。專家認為,我們可以把其視為一種特殊的行政委托。該臨時機構所為行政行為的法律效果,應歸屬于組織其成立或者其直接上級行政機關。

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委托關系

在代替國家行使公權力這種意義上,委托行政機關與受委托人之間是行政組織法上的關系。但這並不意味著兩者的關系是作為行政機關相互之間的行政組織內的關系。無論受委托人是企事業單位、社會組織還是公民個人,都是具有憲法和法律上所賦予的獨立的法律人格的。因此,即使是在該行政委托關系中,也不過是在法律規定的限度內,服從委托行政機關的監督指揮而已,不過在行政機關行使該監督權時,承認其對受委托人的監督程度更深罷了。或者說,行政機關對于企事業單位、社會組織和個人的一般性監督僅為合法性監督,即僅對其行為的是否合法予以監督,要求其依法進行活動即可。然而行政機關對于受委托人在行使被委托公權力時所進行的監督則不僅僅包括合法性監督,而且要包括合目的性監督,即不僅要監督受委托人是否合法實施所授與的公權力,還要監督公權力的行使是否合乎行政委托的既定目的,符合社會公共利益的需求。這是由行政權力的本質決定的。"國家[按其定義]是這樣一個人格,即他的意志通過若幹人的協定被看成是他們大家的意志,他可以為共同的和平和防衛運用他們的力量和資源。"而行政權力作為國家權力的一種,必須為全體社會成員的利益服務。

從行政組織法的基本原則看,關于受委托人的組織構成,應該適用民主的控製。但是,受委托人如果是個人的情況下,不存在組織構成的問題;即使是企事業單位或社會組織,國家對該組織構成過度的介入,可能違反採用行政委托這種手段的宗旨。因此,由于受委托人是國家行政機關和國家公務員以外的人,行政機關對其監控力度相對較弱,這樣從保護行政相對人的利益考慮,將存在極大的隱憂。行政委托一方面適應了經濟、快捷的行政效率性要求,另一方面卻對行政相對人的利益構成潛在的威脅。正如亞裏斯多德所說,法應是使事物合乎正義的一個中道的權衡,維持事物的平衡是法律的本質所在。如何對行政委托進行規範,在效率與公平之間尋求一個合適的結合點,確為一個亟待解決的問題。為了解決這個矛盾,必須用法律來規範、製約行政權力,使行政委托在其行使的過程中具有民主性、有序性和製約性,並受到其他國家權力的製約和公民權利的監督,從而保證行政權力不至于侵犯公民、法人、和其他組織的合法權益,以實現合法行政和合理行政。

特點

1.受委托方是非國家行政機關的組織,本身不具有行政權

2.受委托方是以委托行政機關的名義行使職能,由委托行政機關承擔責任,區別于法律法規的授權

3.能夠委托行使的行政權是有限的,例如:公安機關行使的限製公民的人身自由的權力不得轉讓。

相關信息

行政授權與行政委托的異同

共同點

1、都是非政府組織,是國家機關以外的社會組織;

2、都有管理公共事務的職能。

例1:國家圖書館對讀者有公共管理的職能。

例2:學校對于家屬區的管理和大的學校裏的紅綠燈等的管理,應該給學校一定的行政管理權。

區別點

1.法定依據

行政授權必須有明確的法律、法規或者規章的依據,如果沒有法定依據的,視為行政委托;行政委托不強調有明確的法定依據,隻要不違背法律精神和目的即可。

2.法定方式

行政授權的方式有兩大類:一是直接授權;二是間接授權,即法律、法規規定某行政機關可以根據需要或者法律、法規規定的條件,將某個特定的行政職權授予某個組織。

行政委托的方式較為靈活,由行政主體在行政管理活動中以具體的委托決定來進行。

3.法律後果

行政授權的法律後果,或者是使得具有行政主體資格的組織的職權內容增加,或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體資格。法律、法規、規章授權的組織在授權範圍內能以自己名義行使行政職權,並獨立承擔由此而產生的法律後果。

在行政委托,不發生行政職權和職責的轉移,受委托的組織並不因此而取得行政職權,也不因此而取得行政主體資格。受委托組織根據行政委托行使職權必須以委托的行政主體的名義,而不是以受委托組織自己的名義進行,其行為對外的法律責任也不是由其承擔,而是由委托的行政主體承擔。

其它詞條