聯邦製

簡介

名詞解釋：聯邦製

英文：Federalism

聯邦製是一種復合製的國家結構。聯邦製實行中央政府和地方政府分權，中央政府即聯邦政府與地方政府的權力劃分，由憲法明文規定，除非通過修憲，不能任意變更。雙方在憲法規定的許可權內，獨立行使權力，不受對方幹預。在雙方法律發生沖突時，聯邦憲法及法律高于地方憲法及法律。概而言之，聯邦製是一種多中心的復合共和製。

製度特點

概而言之，聯邦製是一種多中心的復合共和製。

（1）是關于自治、非集權、多樣性的憲政安排。它有兩個基本的建構原則，第一，製定一部有嚴格修改程式的憲法，在全國政府與各構成單位（州、省、邦）之間分割國家權力。全國政府管理國防、外交、統一大市場等與全國人民密切相關、需要集中管理的特殊事項，其他與各構成單位人民密切相關、能夠分別管理的一般性事項，都由各構成單位政府管理。第二，各構成單位人民有自治或自組織權。

（2）各構成單位議會議員、政府首長，由當地人民選舉產生。

（3）絕大多數聯邦國家的構成單位並且有自己的憲法，規定自己的政府組織形式。

（4）此外，聯邦製還有兩個並非不重要的原則：聯邦議會一般實行兩院製，其中一院按人口比例選舉產生，另一院由各構成單位選舉或任命的代表組成；

（5）當聯邦與各構成單位發生權力沖突時，由獨立的司法機構——聯邦最高法院或憲法法院依據憲法裁決。

國家特點

第一，國家整體與組成部分之間是一種聯盟關系，聯邦政府行使國家主權，是對外交往的主體。

第二，聯邦設有國家最高立法機關和行政機關、司法機關，行使國家最高權力，領導其聯邦成員。

第三，實行聯邦製的國家都認同于統一的聯邦憲法，遵從代表國家利益的統一法律。

第四，聯邦各成員國有自己的立法和行政、司法機關，有自己的憲法、法律和統一的國籍，管理本國內的財政、稅收、文化、教育等公共行政事務。

第五，聯邦和各成員國的許可權劃分，由聯邦憲法規定。如果聯邦憲法與成員國的憲法發生沖突，以聯邦憲法和法律為準。

製度意義

包容性

聯邦製作為多中心、自治、非集權的製度安排，是一種有著巨大包容性的政治體。自其誕生以後，人們不僅用它來將分散的政治體結合成統一的國家，還用它來在統一的國家中實現不同種族、民族、語言、宗教、文化、習俗的人民和平相處。雖然人們的聯邦製實踐有成功也有失敗，但實行聯邦製或引進其某些製度安排，是迄今在統一的國家中處理高度差異性問題的最佳選擇。

瑞士為典型

最早的現代聯邦國家之一瑞士，就是這方面的著名典範，在它的境內，生活著具有不同民族身份、宗教信仰，分別講著法語、德語、義大利語三種語言的人，但他們卻結成了一個和諧的統一國族。在聯邦製下，分權、自治、多中心的製度安排，為不同種族、民族、宗教、文化、社會利益群體，提供了表達政治願望的最充分渠道。在這種情境下，人們常說的“統一性”(unity)與“多樣性”(diversity)，並不是兩個相互對立的東西，而是分別與“解體”(disunity)、“同質性”(homogeneity)相對。由于存在多個政治中心，政治生活不像單一製共和政體那樣由一個全國性的單一多數(single majoritarian)所決定，而是由許多個多數或者說“復合多數”(compound majoritarian)所決定。這種製度可以為防止多數人的暴政、保護少數人的權利提供有力的保障。

廣闊的適用範圍

聯邦主義也為人類自由所不可缺少的共和政體，開闢了非常廣闊的適用範圍。大家知道，古希臘的城邦共和國，以直接民主為其特征之一，無不是蕞爾小國,人口、土地甚至還不及當今中國一個普通的縣。所以，人類長期以來一直為這樣一個問題所苦惱：共和政體似乎隻能適用于小國，較大的國家則需要君主或君主專製統治。代議製為人們解除這一煩惱作出了巨大貢獻，而聯邦製也功不可沒。雖然迄今的歷史已經證明了人們可以通過代議製在較大的國家成功地運用共和政體，但並沒有證明一個巨型國家如果不借助于聯邦製是否能建立穩固的共和政體，從而成為持久的自由國家。還是讓我們傾聽歷史的聲音——早在1748年以前，現代共和主義的卓越奠基人之一孟德斯鳩，就敏銳地意識到了聯邦製對于小國獲得安全、大國實現自由的價值，他的話今天仍然非常值得我們銘記于心：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的墮落……這種弊害出自事物的本性，不是任何法製的形式能夠醫治的。要是人類沒有創造出一種政製，既具有共和政體的內在優點，又具有君主政體的外在力量的話，則很可能，人類早已被迫永遠生活在單人統治的政體之下了。我說的這種政製，就是聯邦共和國。”

聯邦國家

當前實行聯邦製的國家

美國是世界上第一個建立現代聯邦製的國家，另外還有俄羅斯、德國、印度、巴西、墨西哥等國也實行聯邦製，現時實行聯邦製的國家約有二十多個。

以前實行聯邦製的國家

南斯拉夫 捷克斯洛伐克 塞爾維亞和黑山 蘇聯

實行國家總結分析

在當今世界近200個國家中，雖然隻有20多個聯邦製國家，可是，它們的人口總數在22億以上，而且佔了世界大約二分之一的土地。其中，領土最小的是拉美的聖基茨――尼維斯聯邦，267平方公裏，最大的是橫跨歐亞的俄羅斯，1700多萬平方公裏。據筆者最近的核查，面積在200多萬平方公裏以上的國家中，絕大多數是聯邦國家。而在亞洲、歐洲、北美、南美、大洋洲、非洲面積最大的國家中，除了中國以外，俄羅斯、加拿大、巴西、澳大利亞、蘇丹無不實行聯邦製。亞洲第二大國家——我們的鄰邦印度，也是聯邦國家。緬甸名義上是聯邦製國家，國名叫“緬甸聯邦”，但自奈溫(General Ne Win) 將軍在1962年政變奪權，廢除聯邦憲法後，緬甸便受軍人獨裁統治，實際已變成單一製國家。

這樣多的大國選擇了聯邦製，其中是否有某種不可抗拒的規律值得我們研究呢？100多年前，當孫中山等前人致力于推翻帝製、創立共和時，曾率先提出了建立聯邦共和國的主張。今天，當許多有血性的中國人渴望完成前賢未竟的自由大業時，聯邦主義的呼聲再度浮出了水面，這似乎並非偶然。那是一種與我們的歷史傳統迥然不同的國家結構形式，是一種我們不熟悉的建構政治社會的方式。無論是贊成還是拒絕，都必將是一個深刻影響中華民族命運的抉擇。所以，不能不深思熟慮，慎之又慎。

區分對比

聯邦製與單一製的比較

那麽，聯邦製是什麽樣的製度，它與我們所熟悉的單一製有什麽區別？雖然國內許多憲法教科書對此不無涉及，但都流于皮毛。為了清楚明白起見，我們這裏還是從最初步的地方開始。此外，我們也有必要簡略地追溯一下聯邦製產生的原因與歷程，以便對其蘊含的觀念、精神與價值追求有一個基本認識。　

聯邦製國家各構成單位政府，不同于單一製國家的地方政府，它們在國家中具有很高的、獨立的地位。國內許多研究外國政府製度的學者往往將兩者混為一談，這實在是出于本土成見的一種嚴重誤解。從性質和功能上說，單一製國家的地方政府是實現全國政府目標的手段，聯邦製國家各構成單位政府卻並非如此。根據聯邦製原則，全國政府與構成單位政府並不是核心與邊緣、上級與下級的關系，而是具有不同權力、職能範圍的政府之間的關系。它們彼此獨立，權力都有限製。各構成單位也是國家主權的組成部分，因為它們與聯邦在不同範圍內分別行使統治權，且各組成部分的權利並非由聯邦授予，這一點與單一製國家不同。當然，它們也不是國際法意義上的獨立、主權國家。並且，聯邦是全體人民建構的永久性共同體，是任何構成單位或群體無權隨意取消的主權國家，是國際交往的主體（其成員國也有某些外交權）。另外，單一製的國家，全國隻有一部憲法，但聯邦製國家，聯邦幾個組成部分都有憲法。單一製國家公民隻有一個國籍，但聯邦製國家公民同時具有兩個國籍：既是聯邦公民，也是成員國公民。

聯邦製與邦聯製的比較

兩種製度的比較列表如下：

相關信息

聯邦製引發的問題

選擇聯邦製是否會導致國家分裂？聯邦製對于未來中國的自由、和平、穩定、安全與發展，到底意味著什麽？中國有條件推行聯邦製嗎？在聯邦製與以中央集權為特征的單一製之間，是否有某種中間道路可走？事實上存在的尖銳的民族矛盾、一些邊疆地區人士的分離主義要求，應如何對待？有的人漠視國家統一的重要性，甚至揚言“獨立一塊活一塊”，對此我們應持什麽態度？也有人說，“國家大小並不重要，隻要人民幸福就行”，他們的話包含多少真理呢？聯邦製可以為國家的統一與人民的自由提供最佳可能性嗎？

這些問題已尖銳地擺在我們面前，思考它們不僅是我們的自由，也是我們不可推卸的責任。眼下並不是沒到思考這些問題的時候，而是思考得還遠遠不夠。我寫這篇文章，就是為了推進思考與討論。

聯邦製淵源

簡介

現今世界上的聯邦國家，多數是在原來就存在的小型共和政治體基礎上聯合而成，也有的是通過政治改革將以前的單一製國家解構或者說重組成聯邦共和國。而聯邦製就起源于過去的小共和國為增強軍事力量和謀求共同發展的深切需要，它的歷史淵源可以追溯到古希臘的城邦同盟，甚至遙遠的《聖經》時代。

《聖經》記載

據《聖經》記載，以色列諸部落為了擺脫埃及法老統治和對外幫作戰，曾結成緊密的同盟（公元前12世紀——722年）。古希臘的城邦國家結成過著名的安菲替溫尼同盟，進行了與波斯的戰爭，在希臘晚期，又出現了名垂青史的亞該亞同盟、埃托利亞同盟。同盟的名稱叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活與政治生活”。這種結盟傳統，在中世紀和近代的歐洲，仍綿延不絕。始于9世紀的德意志邦聯，是當時存在時間最長、規模最大的同盟。1291年，為了抵抗哈布斯堡王朝的進犯，中歐的三個自治市簽署永久聯盟條約，結成了後來發展到有13個成員的瑞士同盟。16世紀宗教改革時代，面對天主教會和世俗政權的雙重迫害，新教徒在荷蘭境內組成了尼德蘭聯省，它迅速強盛起來。但這些同盟並不是現代意義上的聯邦國家（federation）,與後者相比，是松散、脆弱的，學者們稱之為“邦聯”（confederacy）以示區別。這一點非常重要，下面將進一步說明。

古代邦聯

歷史上的邦聯，首要目的是共同防御，其次才是共同發展。作為國家之間的聯盟，邦聯實際上是指揮加盟成員採取共同行動、協調彼此關系的政府間組織。它們的組織形式一般都很簡單，最重要的機構通常是一個由各成員邦代表組成的議會，沒有行政和法務部門。邦聯在對外方面也沒有完整的權力，加盟成員握有軍事實力，外交上的獨立性很高。這是一種以主權國家政府為管理對象的“政府”，不可能是不脆弱的。翻開它們的歷史，雖然可以看到聯合所帶來的顯著好處，甚至戰勝強敵的輝煌篇章，但也到處寫著猜忌、不公、爭鬥、內亂、分裂，並不乏被外部勢力離間和征服的悲劇。

近代聯邦製

聯邦製正是在吸取了過去邦聯製的教訓後，通過製度創新而形成的一種緊密的、現代的新型共同體。它的發明權屬于美國。美國1787年憲法運用主權共和國組織政府的原則，來設計共同的政治組織，並明確地劃分了共同體與構成單位的權力，賦予共同體足夠的手段追求聯合起來的好處，建立了一個直接對公民行使權力、三權鼎立的完備的共同政府，從而在歷史上第一次將邦聯改造成了聯邦——聯合而成的國家。

聯邦製與契約論

西方聯邦製的產生與一種特殊的政治學說密切相關——著名的契約論。英語federal一詞，來源于拉丁文foedus,意思是“契約”、“協定”。但英語中牽涉“契約”的詞不止一個，為什麽偏偏選擇了它來描述一種復雜的政製呢？這是因為federal有獨特的宗教和歷史含義。foedus與《聖經》中的brit（希伯萊語）同義，與上帝有瓜葛，因而是一種非常“神聖”、“嚴肅”、“重大”的契約。federal還與fuadal（封建）相似，而封建是與中央集權對立的一種前現代政治結構。

據《聖經》記載，上帝曾與其“選民”以色列人立約，承諾幫助他們，以色列人之間也有一個附屬協定，承諾共守“十戒”等上帝的約法。到了16世紀，阿爾色修斯等信奉新教的思想家，為了反對君主專製，將源于神學的契約觀念與中世紀封建 (fuadal) 製中的自治精神結合起來，宣揚以契約（同意）而不是暴力為基礎建立政治組織的學說，主張一種不同于中央集權、包含著自治精神的國家結構形態或者說建國道路。兩個多世紀後，美利堅、加拿大等地的人民在封建製已沒落的歷史背景下，繼承了其自治精神，運用契約即憲法建立了多中心、非集權而又統一的現代國家。

聯邦製需求

有必要大致概括一下聯邦製的需求。締造現代第一個聯邦共和國的美國1787年憲法，在其簡潔而庄嚴的序言中說道：“我們美利堅合眾國人民，為了組成一個更完善的共同體，以樹立正義，保障國內的和平，安排共同的國防，增進全民的福利，並確保我們自己及我們的後代永享自由的生活，特為美利堅合眾國製定本憲法。”法國19世紀政治家和思想家托克維爾，對于美國聯邦製所產生的政治效果稱贊不已，認為美國人民自立自強、進取創新、關心公益的精神得益于其自治和分權製度，說聯邦“既像一個小國那樣自由和幸福，又像一個大國那樣光榮和強大”。美國當代著名政治學家愛拉扎爾（Daniel J. Elazar）這樣評價聯邦製：“人類，因而也是理論家對于政治的關註，聚焦在三個普遍性問題上：追求政治正義以獲得政治秩序；探明政治權力及其運用的真實經驗；利用能夠將這兩個問題統一起來而造就良好政治生活的文明社會與文明社群，來創造一種適宜的公民環境……而說明和包納了上述三個問題、反復表現出生命力的重要政治原則之一，就是聯邦主義。”

是的，概而言之，尋找適當的政製安排，將小國的優點與大國的優點結合起來，使小國得到安全，大國實現自由，這就是聯邦主義者的一貫追求。多中心、自治、非集權，尊重多樣性，保護少數，以及維護國家的統一，這就是聯邦主義者的基本主張。“正義”、“自由的生活”、“國內和平”、“安全”、“全民的福利”等醒目字眼，就是聯邦主義者的價值譜系。從200多年前現代第一個聯邦製國家誕生到今天，聯邦主義者在世界五大洲都留下了成功的足跡，發生了一場悄然的“聯邦主義革命”，不是沒有深刻而重大的原因的。