立法機關

立法機關

製定、修改和廢除法律的國家機關。資本主義國家的立法機關是議會。中國的立法機關是全國人民代表大會及其常務委員會。就廣義的"法"而言,立法機關的範圍也相應擴大。如國務院可以製定行政法規,省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以製定地方性法規,民族自治地方的人民代表大會可以製訂自治法規等。

  • 中文名稱
    立法機關
  • 職    能
    行使國家立法權

簡介

立法機關是國家機關的重要組成部分。行使國家立法權的機關,即有權製定、修改和廢除法律的機關。在古代,奴隸製國家和封建製國家大多數實行君主專製製度,國家的立法、行政、司法等最高權力都集中在君主一人手中,君主的意志就是法律,沒有獨立的立法機關,即使有修訂、編纂法律的機關也是從屬于君主的。

全國人大及其常委會是中國的立法機關全國人大及其常委會是中國的立法機關

在現代,資本主義國家憲法通常規定議會或國會為國家的立法機關。如美國憲法規定,本憲法授予的一切立法權均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國國會。日本國憲法則規定,國會為國家的最高權力機關,是國家的唯一立法機關。但資本主義國家的立法權常受內閣或總統的幹預,難以發揮獨立的運行機製。社會主義國家的立法機關是國家最高權力機關,其立法活動不受任何其他國家機關的幹預。1954年中國行憲以來所通過並實行的歷次《中華人民共和國憲法》都規定,全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權,是中國的立法機關。

性質

現代立法機關是代議政治的產物,其性質的最明顯的特征,在于它的代議性,即由人民選舉代表或議員,組成立法機關,以統一製定法律和監督行政。立法機關的性質的特征是代議性,但它具體地、直接地代表誰,以及代表與被代表的關系應當如何理解,各國學者在理論上是頗有爭議的。

委托說

立法機關委托說認為,立法機關的各個組成分子,各為其本選舉區選民的受托人,議員被選派到立法機關之後,無言論、表決的自由,他們的言行應受本選區選民的支配。委托說是近代民主立法機關建立所依憑的最早的理論學說,發端于近代等級會議的代議製度。等級會議作為階級、階層或社區的代表機構並不代表國民,法國等級會議的代表、英國大會議的代表(後來是國會代表)、西班牙和葡萄牙立法會議的代表,均代表某一階級、階層、團體或社區,代表與被代表之間存在著被委托與委托的責任關系,代表在立法機關的許可權由被代表者預作委托,代表的發言及表決受這種委托關系的約束和限製。因此,委托說通常包含兩層意義:其一,承認立法機關組成分子與選民之間,存在著民法上的委托關系;其二,承認此種委托關系隻存在于各組成分子與其本選區選民之間,而不存在于立法機關與全國選民之間,或各組成分子與全國選民之間。

最高人民檢察院檢察長向立法機關報告工作最高人民檢察院檢察長向立法機關報告工作

立法機關的組成分子隻是本選區選民的受托人,他們之間的關系僅為民法上的委托關系,這種觀點具有不容忽視的片面性。因為立法機關組成分子的行動如果完全以選區選民的意旨為轉移,那麽,由于選民之間利益的差別,以及選民與國家之間利益的不同,就將使立法機關組成分子變成一盤各行其是的散沙,立法機關也將因之而支離破碎。這種學說在實踐上亦缺乏生命力。1789年時,立法機關委托說在法國被拋棄。法國1791年憲法明文規定,議員是全體國民的代表,國民不得對代表給予任何委托。法國憲法規定的這一旨趣,後來被移植到許多國家的憲法中,成為現代代議製度的一大特征。

代表說

立法機關代表說認為,立法機關整體是全國人民的受托人,這是一種具有特殊性質的委托關系,即"代表式的委托"。代表說主要包括兩層意義:

第一:承認國家主權屬于全體人民,而不是屬于某個個人,所以,一個選舉區的選民,隻是全國人民的一部分,不能構成主權的主體,因而不能認為是主權者或委托人,而立法機關的組成分子也不能受托于本選舉區的選民;

第二:承認立法機關整體所表示的意志,與人民全體表示的意志相當,因而有拘束全體人民的效力,因此,立法機關整體與全體人民的關系是一種特殊的委托關系,即代表式的委托關系。也就是說,可以認為立法機關曾受全體人民的委托,對于任何選舉區或任何選民都不具有具體的義務或責任,因為立法機關的各個組成分子,是全國人民的代表,而非本選區選民的代表,立法機關選舉雖然分為若幹選舉區,但其目的是為了選舉的方便,而非表示立法機關組成分子隻代表該選區的選民。

在立法實踐上,一些國家規定或認可了立法機關代表說的觀點。日本現行憲法第43條規定,"兩議院以代表全體國民之當選議員組織之"。聯邦德國憲法第38條規定,議員"是全體人民的代表,不受選民的委托和指示的約束,隻憑他們自己的良心行事"。法國1958年憲法規定,"選民對議員的任何強製委托均屬無效。"然而,在量化的操作層面上,一個立法者(代表)究竟代表多少人數最符合民主憲政的原則,最能夠體現民主製度下立法權的作用,這是一個需要認真研究和對待的問題。因為"一個立法者所'代表'的人數越多,一個立法者欲代表他們打理的事情越多,'代議'一詞就越沒有意義,越不容易真實地反映人們的真實意願,而更多地反映著議員自己的意願。"

國家機關說

國家機關說主張,選民團體與立法機關都是國家的一種機關,各有其職能,前者的職能在于選舉,後者的職能在于法定範圍內行使其議決之權;在法律上,兩者之間不具有委托關系,它們的職權,都來自于憲法。在立法實踐上,真正實行國家機關說的國家尚不多見,其主要代表國為義大利。義大利憲法第67條規定,"議會的每個議員均代表國家,並在履行其職務時不受強製性命令之拘束。"

政治學角度

在政治學學者看來,立法機關的性質可概括為如下四個特征:

第一:代表民意。立法機關組成人員究竟應代表本選區的選民、本選區、全國人民、所屬政黨、還是本人良心、盡管說法不一,但立法機關代表民意,則是政治學界的共識。

第二:議事公開。民主政治是公開的政治,代表民意的立法機關,其議事應盡可能地公開。代表的提案、發言、表決,都應當讓人民知道。所謂議事公開,是指立法機關開會時,允許人民自由旁聽及新聞記者自由採訪;除關涉國防、外交及一經泄漏即可能對國家、社會產生不良後果的事項,得舉行秘密會議外,會議均應公開舉行。公開舉行會議,除可以自由旁聽和採訪外,會議的一切檔案及記錄,均應公開發表。

第三:言論自由。代表在立法機關開會時,必須不遭受威脅,無所顧及其言論、行為會對本身有不利的後果,才能敢于講真話,暢所欲言,自由表決。為此,各民主國家對代表的言論自由,都從法律上予以保障。為了保障代表的言論自由,許多國家的憲法或代表法規定,代表在院內或在會議時所為之言論或表決,對院外或會外不負責任,即使其言論有錯誤,或詰難政府官員或政策,以及如何表決,均不得成為追訴的對象。當然,代表也應當正確運用此免責權,不得恣意謾罵,人身攻擊或揭人隱私等。

第四:統一立法。同一政治系統內的所有法律,應由同一立法機關統一製定。如果各機關可以自行立法,則法與法難免彼此沖突、矛盾或抵觸,人民便無所適從,法律也就失去了規範作用。立法機關的立法權具有概括的獨佔性,無論在總統製國家還是在內閣製國家,立法須經過國會的立法程式,由國會製定法律。

地位

毋庸置疑,立法機關的理論地位與法律地位在整體上是優越的,或者至少不低于其他國家機關。但在實踐中,立法機關的地位常常又有許多微妙的變化,其中最普遍性的趨勢,是行政權的強化和與此相關聯的立法機關的"橡皮圖章化"。

某些國家的立法機關"橡皮圖章化"隻是一種表象,其實質是立法權的弱化。立法權弱化的過程與行政權強化的過程正好成反比,這大概是因為國家職能和權力的總量基本上是確定的,某一國家機關擁有的權力增多,相應地,其他某個或某幾個國家機關的權力就減少。而哪兩個或幾個國家機關的權力變數構成這種對應關系,則取決于具體變化的權力的性質。例如,當行政機關和司法機關擁有並且擴大立法權能時,立法機關的立法權勢必受到減損,因為一國中在某個時期內需要製定的法律及其適用的程式是有限而又有數的,把立法工作全部或大部集中在一個機關(立法機關)同幾個機關分擔這項工作相比,前者減少的部分恰恰會與後者增加的部分吻合。這就是立法權在量上的減損,其直接後果是導致立法權的弱化。立法權減損畢竟還以其曾經強盛過為前提,在其強盛期間,很可能已造就了一個現代法治社會,如美國、英國等。倘若立法機關一開始就被用來作為一種裝飾,立法權在現實中基本上處于虛置狀態,那麽立法權就不僅僅是弱化的問題,而是一種質變,即立法機關的功能已逐漸被其他機關取代,立法權的重心已由立法機關轉入行政機關、司法機關或軍事部門,個別的還落入獨裁者手中。從當今世界各國的情況來看,行政權呈強化趨勢,行政機關的地位實際上正不斷超乎立法機關之上,這種趨勢已成為當代政治發展的主潮。

行政權強化與立法機關實際地位下降,可以表現在許多方面:行政機關的立法提案權擴張,立法機關通過的主要不是出議員或議會委員會提出的法案;委任立法在現代立法中佔的比重愈益增多;行政的立法否決權不斷加強;等等。

為什麽會出現立法機關地位下降,立法權弱化及行政權強化的現象?質言之,主要有這麽幾個原因:

第一

觀念的轉變。資產階級革命時期,個人本位的權利觀佔統治地位,個人的權利與自由既是政治鬥爭的口號,又是立憲、立法的指導思想;主權在民思想的傳播,反映在製度上,即為人民的參政議政,議會製度的創立,把主權在民的觀念由理想轉變為現實。十九世紀中葉以後,社會本位的權利觀和國家主權思想的出現,把個人的政治參與行為融和于社會和國家之中,立法機關作為民意代表機關的意義對于公民個人來說已經銳減,行政機關作為國家和社會的象征及代表卻越來越得到人們的認同。

最高人民法院院長向全國人大報告工作最高人民法院院長向全國人大報告工作

第二

現實發展的需要。資產階級革命勝利之初,立法機關擔負著用法律形式確認資產階級革命成果的重任(這一使命事關其政權的存亡);資產階級也利用議會來"兌現"主權在民的許諾,以便籠絡更多的民眾,最大限度地孤立封建勢力,鞏固自己的政治,因此,需要資產階級控製的立法機關高踞于君權之上,使之具有較高的政治權威。然而,隨著資產階級政治地位的鞏固和政治力量的加強,立法機關開始走向衰落。馬克思早在1852年就指出過:資產階級"先使議會權力臻于完備,為的是能夠推翻這個權力。現在,當它已達到這一步時,它就會使行政權力臻于完備,使它表現為最純粹的形式,使它孤立,使它成為和自己對立的唯一對象,以便集中自己的一切破壞力量來反對這個權力。"從經濟上看,資本主義由自由資本主義階段逐步發展到壟斷資本主義階段,在這個過程中,國家幹預經濟生活的功能顯著加強,各自為政的、自由競爭的市場經濟行為不斷地受到限製。經濟生活的變化,迫切要求國家以全社會利益的代表來駕馭人們的經濟行為,而由于議會立法時間曠日持久,缺乏隨機的應變能力而不能適應經濟發展的全部需要,因而不得不退居其次。行政機關以其權力的高度集中,行政首長負責製,富于機動性和善于應變等諸種優勢,被推到了政治生活、經濟生活和社會生活的前沿,僭越到了立法機關之上。

作用

一般來講,立法學者們認為,立法機關的作用分為主要作用和次要作用(也稱為直按作用和間接作用)。主要作用包括:製定法律,監督政府,教育公眾,代表選民(選區或國家),這四項作用也稱為立法功能、監督功能、教育功能、代表功能。次要作用包括司法功能和領導選舉功能。

立法功能

國家的立法權屬于立法機關,因而它的主要職能就是製定法律。它通過運用直接或間接民主的形式把民眾的意見和要求匯總起來,經過立法程式而製定為法律。製定法律是立法機關的主要功能,但並不意味著其他機關如行政機關不能在某些條件下行使立法方面的權力,從而具有立法功能。國家的法律是不同層次和不同方面的,其主要的和基本的法律按照立法許可權劃分的規定,應由立法機關製定,但有些國家行政管理等方面的次要法律,可以通過授權,讓行政機關來製定。這樣,立法機關的立法功能就會隨著立法權的委任而轉移出去一部分,這種轉移隻要適度,不僅是應當而且是必要的,就不會損害立法機關權威和地位,背離它的性質。

監督功能

孟德斯鳩在考察、研究了許多國家以後,得出了這樣一個結論:任何不受製約的權力都必然會導致腐敗。行政機關也不例外。立法機關是民意的代議機關,受到選民的監督和製約,同時又負有代表人民監督其他國家機關的責任。立法機關的監督功能主要是通過行使質詢權、彈劾權、通過預算權、人事同意權等權力來實現的。

教育功能

立法機關的教育功能主要體現在以下幾個方面:

第一:對議員的教育。各國議員多為選舉產生,其政治水準和文化素養參差不齊,有些議員被選入立法機關後,可通過討論政策、審議法案、進行辯論、聽證、質詢、彈劾、表決等,受到教育,提高自己。

第二:對法案涉及的利害關系人進行教育。法案涉及的利害關系人,無論是個人、法人還是其他社會組織,對與自己有關的立法特別關註。立法機關在審議這類法案時,如能公正、客觀地擺事實、講道理,闡明每一條款的立法理由,同時認真考慮利害關系人的利益要求和其他意見,無疑將對利害關系人產生影響。使他們明瞭整個立法過程、動機和目的,了解法案處理各種利益關系的原則和方法,看到或感到法案考慮或者體現了他們的正當利益和要求,必然會受到一定的教育。

第三:對公眾的教育。現代的民主立法特別強調尊重公眾的知情權,強調立法機關若無法律規定的特殊情況應一律公開活動。現代科學技術的發展,把立法機關的活動通過廣播、電視等迅速傳播給公眾,使更多的人有條件及時了解立法機關的各項活動。在這種情況下,立法機關若能真正代表民意,依法行使職權,秉公立法、彈劾、質詢、聽證、製定政策、審查預算、任免官員等,勢必會樹立公眾對國家的信心。弘揚正氣,宣傳正義,針砭時弊,罷免貪官,都會為公眾樹立良好的道德與法律榜樣,促使公眾自覺地遵紀守法。美國尼克松"水門事件"的處理,日本"利庫路特醜聞"的揭露等,都收到了空頭說教所不能比擬的教育效果。

代表功能

立法機關是代議機關,無論是代表選民、選區還是代表國家,它都具有代表的功能。從一般意義上講,立法機關更多地應代表選舉它的選民或選區。這就要求,它要通過議員或其他人員、其他渠道,廣泛聽取選民的意見和要求,及時了解選區的情況,經常開展立法等活動,把人民的意志統一起來製定為法律,用法律和政策來協調各方面的利益,真正體現並保障人民的權益。

要求

朱厄爾佩特森在他們的著作《美國的立法程式》中用系統論的方法來分析立法機關,認為立法機關的功能是兩大項:沖突的處理和政治的整合。立法機關用四種方式來處理沖突:其一,審議的方法。立法機關通過討論而做出決定,這種決定較能為各方面所接受,有利于調和各種利益,從而使沖突降到最低限度。其二,決策的方法,即製定法律的功能。立法機關可通過製定法律來對某種利益作重新分配,或者平息社會的爭端。政黨執政以後,將其政策通過立法程式製定為法律,使其政策合法化,這也是一種立法決策。其三,裁判的方法。政府的措施如對人民在物質或精神上造成損失,立法機關可製定"私法案"對受害者作一定補償。立法機關的委員會還可進行各種調查,舉行聽證會,形成決議後供大會或其他機構採納。其四,緩和的方法。立法機關實行公開聽證、委員會主席實行資深製、委員會和小組委員會專門化,都可以緩和甚至防止沖突的發生。

立法機關通常用三種方法來實現政治的整合。

第一

授權。在憲法中明確規定政府機關的權力及其與權力機關之間的關系。由立法機關通過行使預算決議權,來控製行政機關。同時通過立法機關的授權,使行政機關的行為合法。這樣,既授權又控權,就有利于政治體系的整合。

第二

合法。立法機關的議員是依據憲法或法律的規定選舉產生的,立法機關依法製定的法律或頒布的決定,具有合法性,因此,立法機關能夠得到人民的支持與接受,這樣,有助于政治體系的整合。

第三

代表。議員代表人民,為人民工作,對人民負責,可以溝通國家與人民的關系,從而維護政治體系的穩定,達到政治整合的目的。

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