社會救助

社會救助

所謂社會救助(Social Assistance)是指國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助,以維持其基本生活需求,保障其最低生活水準的各種措施。它對于調整資源配置,實現社會公平,維護社會穩定有非常重要的作用。

  • 中文名稱
    社會救助
  • 外文名稱
    Social Assistance
  • 別稱
    社會救濟

簡介

社會救濟

社會救助一詞,有些也稱為社會救濟。通常來說,救濟是一種消極的救貧濟窮措施,基于一種同情和慈善的心理,對貧困者行善施舍,多表現為暫時性的救濟措施;而救助則更多反映了一種積極的救困助貧措施,作為政府的責任而採取的長期性的救助。因此,政府的責任而採取的長期性的救助,是指國家對于遭受災害、失去勞動能力的公民以及低收入的公民給予特質救助,以維持其最低生活水準的一項社會保障製度。社會救助主要是對社會成員提供最低生活保障,其目標是扶危濟貧,救助社會脆弱群體,對象是社會的低收入人群和困難人群。社會救助體現了濃厚的人道主義思想,是社會保障的最後一道防護線和安全網。

所謂社會救助( Social Assistance)是指國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助,以維持其基本生活需求,保障其最低生活水準的各種措施。社會救助是最古老最基本的社會保障方式,在矯正"市場失靈",調整資源配置,實現社會公平,維護社會穩定,構建社會主義和諧社會等方面發揮著重要的和不可替代的作用。以科學發展觀為指導,全面建設小康社會,必須構築有中國特色的社會救助體系,切實維護困難群體的基本權利(生存權)。這是當前學界和實務部門面臨的首要任務。建立社會救助體系關鍵在于法律製度建設,即在我國建立完整的社會救助法律體系。而社會救助法屬于第三法域,相對獨立于公法、私法兩大法律板塊。

救助圖救助圖

公共援助

也稱為公共援助。在實際操作中,通常的作法是:根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線,每一個公民,當其收入水準低于最低生活保障線而生活發生困難時,都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程式和標準提供的現金和實物救助。社會救助可以根據不同出發點,不同依據和標準,從多角度做出不同的劃分。依據救助的實際內容來劃分,可分為生活救助、住房救助、醫療救助、教育救助、法律援助等;依據救助手段來劃分,可分為資金救助、實物救助和服務救助等等。以貧困持續時間的長短變化為劃分,貧困可分為長期性貧困、暫時性貧困和周期性貧困,因此社會救助就可以分為針對長期性貧困的定期救助(如孤寡病殘救助)、針對暫時性貧困的臨時救濟(如多數情況下的失業救助、自然災害救助等)和針對周期性貧困的扶貧(如貧困戶救助)之分。

救助原則

政府幹預社會救助的權力正當合法,防止政府權力異化。由于政府在社會救助中權責的特殊性,必須通過立法界定公權,使政府社會救助的管理內容合法,權責明晰。另一方面,防止公權"合法"異化。立法是國家權力的程式性分配,保障各項權力對人民的忠誠是立法的根本目的。社會救助立法必然擔負保障權利(生存權)、製約權力兩大任務。社會救助公權不可能隻集中在一個或者極少數幾個部門,所以必須通過法治對政府公權進行合理分配,既要防止權力過分集中形成"壟斷經營"權力;又要防止權力分散,多頭管理,以致職能交叉,相互推委扯皮,造成公共權力的"重復建設"和浪費。要加強社會救助中政府公權的監督,加強社會救助立法權的製約,規製政府"造法功能"的不良膨脹,避免"法"之泛化。

社會救助法製的基本價值目標確定之後,能否通過法律程式實現這些價值目標是社會救助法治的關鍵。依法救助不僅依據法律規範,還應當包括法律原則、法律目的和法律精神。要合理行政,高效便民,以維護和實現受助對象的基本權利為目標,結合實際情況,開展靈活多樣的救助管理活動,著重防止政府權責範疇的不作為,不履行給付義務或履行瑕疵。國家在社會救助中發揮的作用越積極、越重要,對于程式的要求也就越強烈。因此,必須著力規範保護公民基本權利實現的行政程式。社會救助主管部門遵循《全面推進依法行政實施綱要》的要求,"嚴格按照法定程式行使權力、履行職責","依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權" ,既滿足困難群體的基本生活需求,又維護社會公平。

社會救助法律"不僅應宣示權利,而且還應同時配置救濟的各種程式" .獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權,也是受助對象的一項基本權利。由于社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規範,侵害救助對象權利的現象時有發生,"應保"者不能"盡保",救助機構擅自降低救助標準,甚至挪用救助款物等等,受助對象的生存權利得不到保障,嚴重影響了他們的基本生活。因此,必須完善權利救濟製度,建立規範和操作簡便的司法救濟程式和行政救濟程式,並規範相應的法律援助製度,使其真正發揮抵抗權與監督的作用,排除侵害並加以補救,確實尊重受助對象的基本權利並保障其權利的實現。

我國處于並將長期處于社會主義初級階段,真正完成傳統社會的轉型與產業社會的進一步轉型的雙重現代化課題,社會救助的任務是相當繁重的。有效解決困難群體的生活問題,滿足其基本的物質和精神需求,是全面建設小康社會的一項十分緊迫而重大的政治任務和現實課題,需要調配社會資源廣泛參與,形成以政府為核心,社會組織和民眾為重要參與力量的救助體系,從過程和結果上保證公民生存權的實現。從管理的技術層面看,社會救助是一項長期復雜的系統工程,必須實行動態管理,如最低生活保障的"應保盡保",農村五保供養、農村扶貧的返貧現象等。政府公權是社會救助的主導力量,但政府不是萬能的,不可能在社會救助中完全"包幹到底"、"包打天下",如低保對象應得收入核實,低保資金監管、災害監測、災情評估等。社會組織和民眾是我國未來社會救助事業的基本力量,其在社會救助中扮演的角色和所發揮的職能,毫不遜色于政府公權救助。要加快立法進程,規範社會救助的中間力量。第一,積極動員社會力量廣泛參與社會救助。加快社會救助法治進程,規範社會組織和公民在社會救助中的義務,組織志願者隊伍,推進社會救助社會化。以"扶貧濟困送溫暖"為主題,進一步加強經常性社會捐助工作,健全社會捐助服務網路,廣泛利用各種社會資源,調動各社會階層的積極性,各盡其力,解決困難群體的基本生活問題。第二,以滿足困難群體的基本需求為目標,實現救助方式多元化。社會救助基于一定的事由(法律事實)而發生,受助對象的需求受經濟發展水準、地域、時間及自身條件等的影響是不一樣的,但其根本目的都是保障基本生活需求。社會力量參與救助,可從物質需求和精神需求出發,採金錢給付、物質幫困、溝通交流、心理疏導、精神撫慰等方式,從社會法領域實現對特定群體基本權利的有效保護。第三,規範救助程式,建立我國嚴密而強大的社會救助網路。中間力量的社會救助是我國救助多元化和社會化的必然趨勢,通過立法設定一套程式,讓各種社會力量進入此預設程式,可整合各種社會資源,形成合力,提高社會救助的規範性、透明度和公信力,以建立和維系長期有效、嚴密細致、相對穩定的可持續發展的社會救助體系。

規範社會救助法的規劃和體例,尤其防止製定錯位的下位法來實施上位法的現象。"違背法製統一原則和政令不夠暢通問題比較突出,下位法與上位法相抵觸,同一位階的法律規範相沖突有令不行、有禁不止等現象嚴重損害了法治方針政策的調研和起草工作的權威" 是當前行政管理存在著一些深層次的矛盾和問題。當前權力機關和行政機關要製定嚴密的社會救助立法規劃,依法立法,釐清社會救助立法的位階和體例,確定適度的立法進程。同時,社會救助立法不僅要考慮立法過程成本,還要研究其實施後的執法成本和社會成本。我們認為,社會救助法治,一是不能搞統一的社會救助法。所謂統一的社會救助法有兩種理解,一種是條文簡練,僅為原則性規定的"憲法式"的法律規範,另一種是內容翔實,條文多而全的社會救助法典。本文所指為後者。至于前者,我們認為,簡單的疊加或抽象忽略了社會救助業務的復雜性和多樣化,無助于公民基本權利的實現,立法、執法和司法,甚至學理研究,均不可趨之。社會救助的內容寬泛,具體操作有非常大的區別,加之當前社會救助的法製化程度底,很難用一部法律把各項業務規範起來。以法治的旗號勉強地把社會救助的各項業務用法律語言拼湊在一起,無異于拔苗助長。製定統一的社會救助法典,條件不成熟,也沒有必要。二是大力推動城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等各領域的高標準立法。應當製定我國社會救助立法的中長期規劃,以保障特定群體基本權利為核心和基石,兼顧各單行法間的協調,完善社會救助的各項法律製度。在立法進度上,社會救助的各項單行法是十分急迫的,應當齊頭並進,沒有主次和輕重之分。這在實務操作和學理上都是可行的。在法律位階上,以法律為主幹,完備適用要件,形成憲法--法律--法規的救助法律體系。避免以下位法,尤其是欠完備的政府規章實施上位法--規章作為行政政策(授權的例外)的表現,必須符合憲法、法律和法規的規定。有關社會救助的規章要避免和克服"擴大或者縮小上位法規定的管理事項範圍、增加或者減少上位法規定的種類、提高或者降低上位法規定的幅度;違反上位法規定,或者自行設定增加管理相對人義務的內容,或者自行設定降低或者減少管理相對人合法利益的內容" 的問題;避免法律的細則化,產生復雜的"副法",跳不出"基本法還不如單行法,單行法還不如國務院的法規,國務院的法規還不如一個鄉政府的決定,鄉政府的一個檔案似乎可以超越憲法" 的怪圈。

此外,在社會救助法與公私法的關系問題上,社會救助法屬于社會保障法的範疇,是典型的社會法,有其獨立的結構體系和價值體系,但並不排斥公法和私法。相反,社會救助的基本權利規範、權利救濟、社會救助的行政管理程式和監督等內容離不開公法和私法,二者相互銜接,互為補充,構築完整的有中國特色的法律體系。

救助原因

公民權利

社會救助是居民生存權的基本保障,體現了國家職責。生存權和發展權是現代社會公民的基本權利,獲取社會救助是公民的一項基本權利。對于國家和社會來說,社會救助是其不容推卸的責任,每個人在社會上都應得到最基本的生活保障。在當今世界上,社會救助製度通常被視為純粹的政府行為,是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付製度,其責任或義務通常以立法方式加以確認。對于每一位公民來說,社會救助是他們應當享有的受法律保護的基本權利。

內在要求

社會救助是發展市場經濟的內在要求。社會救助製度的目標是克服現實的貧困,它在公民因社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障標準因而陷入生活困境時發生作用。因此,一般會有一套稱為"家庭經濟情況調查"的法定工作程式來審核申請救助的公民的收入狀況,主要包括:個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。能否得到社會救助的關鍵在于申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定了的最低生活保障標準,有的國家或地區還要調查申請者的家庭財產和工薪之外的其他經濟來源。這種"選擇性"原則是社會救助最為突出的特點,它能保證有限的社會救助經費切實地用到最需要的人身上。

社會救助製度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或實物,目的是在公平與效率之間尋求適度的平衡。它不問致貧原因,隻看受助者是否真正貧困,是社會保障製度中的最後一道安全網。它的責任僅僅是使受助者的生活相當于或略高于最低生活需求,以避免產生依賴心理或者不勞而獲的思想,隻要受助者的收入超過最低生活標準,救助行動就相應中斷。

建立意義

1.有利于保護社會成員的基本生活。

2.有利于促進社會經濟的發展和繁榮。

3.有利于穩定社會秩序。

4.有效地彌補了社會保險製度的不足。

立法模式

一是製定單一的社會救助法;

另一種是製定統一的社會保障法.

資金來源

1.國家財政撥款.

2.信貸扶貧.

3.社會捐贈和國際援助.

4.社會救助基金增值.

根本目的

社會救助最根本的目的是扶貧濟困,保障困難群體的最低生活需求。建立城鄉一體的社會救助體系,實現社會救助法治化是維護並實現困難民眾基本權利(生存權)的核心內容之一。當前我國社會救助法治缺失,而以公法和私法為主要架構的二元法律結構體系對于社會救助的規範相對貧弱。社會救助法治進程必須形成合理健全的社會救助立法機製,尋求公法私法外的社會救助法的生存空間和價值張揚,建立相對獨立的子系統。要規範公權對社會救助的幹預,適當配置權力,切實依法行政,防止權力異化;通過立法培植中間力量,盡快推進並實現社會救助的多元化和社會化。要規範社會救助法的立法規劃和體例,尤其防止製定錯位的下位法來實施上位法的現象。

法律製度

本文以社會救助法律製度為研究對象,研究的目的是以經濟法的理念和社會分配法的視角對社會救助法律製度的歷史變遷、理論基礎、我國相關法律製度運行績效以及我國社會救助立法構想進行一次全面系統深入的理論檢視,以期豐富經濟法的理論研究成果,並為我國社會救助立法提供理論支持。全文約24萬字,除引言和結論外,主要分為四個部分。 第一部分是社會救助法律製度的歷史考察與歷史變遷視角比較分析,其中包括社會救助詞源考、外國(地區)社會救助法律製度述評、中國社會救助法律製度變遷考察以及中外社會救助法律製度歷史變遷視角比較分析等內容,認為社會救助是一個現代概念,是在救荒、救災、救濟基礎上發展出來的一個富有內涵的現代辭彙,是國家和社會對長期或者臨時陷入貧困的公民,通過動員社會財富的再分配,給予其最低生活保障並適當考慮其發展的一種對策和行動。社會救助整體上反映了一種社會財富的分配關系,而且主要是在再分配的層次上完成的,其目的是為了克服貧困,其實施區分為普通救助和緊急救助(或長期救助和臨時救助),其義務主體是國家和社會,其權利主體是全體公民,其權利義務的內容主要是一定物質利益的給付與享有,其客體是代表一定利益的物質,其範圍隨著社會文明的進步日益擴大,其水準主要受經濟發展程度的製約。現代社會中社會救助接受相應法律製度的規製。通過對中外社會救助法律製度歷史變遷視角的比較分析,認為二者的相近之處表現為社會救助法律製度的供給都體現出規製國家適度幹預相關再分配經濟關系的需求,都體現為對相關再分配經濟關系的一種法律調整,在各國受到普遍重視,其救助對象都區分為一般對象和特殊對象,民眾接受社會救助普遍經歷了由恩惠到權利的變遷,社會救助普遍經歷了由消極被動到積極主動模式的發展,由完全無償向一定義務負擔的轉變,民間力量在社會救助中的作用普遍得到重視;差異之處表現為城鄉分製模式選擇不同,社會救助內容側重點有所不同,社會救助的法治化程度不同,社會救助法律製度設計的目的存在區別,社會救助法律製度設計的指導思想不同。這些共性和個性特征存在表明社會救助法律製度反映出了對人類共同需求提供滿足的一種公共選擇表達方式,體現出立法者在社會救助法律製度設計和實施方面的持續嘗試和努力,同時也表明社會救助法律製度的設計和實施都存在對相關背景製度的路徑依賴,附著了該國政治、經濟、文化等方面製度的深刻影響和限製。 第二部分是社會救助法律製度的理論基礎分析,其中包括社會救助法律製度部門歸屬辨、社會救助法律製度的基本理念剖析、社會救助法律製度的理論支持以及社會救助法律製度的價值分析等內容,認為社會救助法律製度規製了由社會救助行為所反映出來的這種需要國家適度幹預的再分配經濟關系,反映並決定了這種再分配經濟關系的牽連和分布,同時反映和決定了在國家適度幹預下相關社會救助利益的分配和流向,其出現媒介了國家和貧困者之間因為貧困現象而生成的法律關系,這一法律製度歸屬于經濟法部門中的社會分配法律製度子部門,明顯地體現著經濟法的本質屬性--國家對需要幹預的經濟關系的適度幹預。認為社會救助法律製度的基本理念應該從公民權利張揚和保護的視角加以理解,依賴于公民權利弘楊和保護的製度需求,國家對這部分再分配經濟關系的規製才有了合法性和合理性基礎,社會救助法律製度也主要是為了維護和回應公民的這種權利需求才應運而生並逐漸現代化的,其產生並隨著社會發展而變遷的歷史演進軌跡中所信守的基本理念主要包括兩層內容:一是生存權理念的基本支撐,二是發展權理念的漸進擴張。窮人的生存聯系著富人的義務,國家成為生存權的保障人。同時發展權成為生存權的必然要求,在沒有上限的生存欲求中發展個人並使之與社會進步相一致,因為適應了社會要求而成為一種必然。生存權中隻確定生存的最低標準,本身就蘊涵了對貧困者發展權的肯定。認為法哲學的正義理論、經濟學的邊際效用理論、社會學的社會控製理論以及市民社會和政治國家理論能夠為社會救助法律製度存在和建構的合理性與科學性提供理論支持。關註弱勢群體的利益保障已經成為文明社會發展中的正義內涵;滿足那些弱勢群體最低需要的物品,其邊際效用當然就要比這些最低需要己經得到滿足甚至是大大滿足的人們大得多;社會救助法律製度承擔著對由于各種原因陷入貧困的人進行社會有效控製的主要責任;政治國家最基本的功能就是回應市民社會生存權等基本安全需要,社會救助法律製度明晰了市民社會和政治國家在市民生存權遇到障礙時各自的權利與義務。認為社會救助法律製度的價值主要體現在其公平價值和安全價值方面。平等和效率之間的沖突是無法避免的,在平等中註入一些合理性,在效率中註入一些人道,這也許是對平等和效率關系的較優選擇,也是一種較為可欲的公平價值觀,社會救助法律製度對生存權利需求的回應,也正回應了對公平價值的呼喚;同時社會救助法律製度有效整合著貧困者的力量,化解著他們的無奈和反抗,為安全價值的維護發揮著自己的作用。

需求分析

問題提出

社會救助是我國社會保障的核心內容之一。它包括城鄉居民最低生活保障、災害救助、醫療救助、農村特困戶救助、五保供養、失業救助、教育救助、法律援助等內容。社會救助對象主要是城鄉困難群體,包括城鄉低保對象、農村五保戶、特困戶、因遭受自然災害需要給予救濟的災民等。當前我國社會救助事務日漸緊迫和突出,社會救助製度亟待進一步的規範和完善。事實上,世界任何一個發達國家都與其發達的社會救助製度密切聯系,任何一個社會特別是實行市場經濟的國家都有著一定的社會貧困現象,中國當不例外;全面建設小康社會,必須城鄉一體,全面建設具有中國特色的社會救助體系。

如果說社會救助是國家有關部門的職能和權力的話,那麽,對受助對象而言,社會救助即是保障和實現他們的生存權。所謂生存權,是指公民所享有的維持自己及家屬的自由、健康和福利所需要的最基本的條件的權利。生存權是必須首先實現的人權,是法律化的人權,是公民個人得以在社會上生存、享有作為人的尊嚴以及得到進一步發展的基本前提。生存權是社會主義國家的獨特貢獻,中國政府歷來強調生存權是首要的人權。然而,生存權屬于社會權利範疇,而社會權利的貧困是經濟貧困的深層原因;治理與消除經濟貧困的治本之道,是強化社會權利的平等和保障社會權利的公正。更進一步地,在公民權利實現的差序格局中,"富者在權利的實現方面具有優勢,而窮者則處于劣勢" .但同時,在建設法治國家的進程中,不應該把解決溫飽問題、生存的質量問題等同于生存權,不能降低對人權的高標準追求。因此,如何把公民的生存權,尤其是困難群體的生存權法律化,並使其從應然轉化為實然是我國社會救助製度建設的核心議題。

製度缺失

傳統二元法律結構對于社會救助法治的製度缺失 我國社會主義市場經濟法律體系包括九個方面,即憲法、行政法、經濟法、行政訴訟法、民商法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法和社會保障法。我們認為,社會主義市場經濟法律體系是以公法和私法為主體架構和主要內容的二元結構模式,介于公法和私法之間的社會保障法(或者社會救助法)對社會救助的規範"盛名難副",內容和體系還有待進一步擴充和完善。我國憲法第四十五條規定"中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業"。十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》規定,"國家建立健全同經濟發展水準相適應的社會保障製度":"國家尊重和保障人權"。一般認為,上述規定為社會救助的憲法基礎和立法依據。然而,在第四次《憲法修正案》前即有意見認為,"如何把生存權憲法化並根據此建立社會保障製度已成修憲之首要任務" .現行憲法"關于公民的基本權利,應增設生存權" :"生存權本位已是世界人權立法之大勢。中國有輝煌的生存權實踐……但它在憲法上至今還未能添列一席……這是中國人權體系在解決人權現實和人權名目不相稱問題上亟需加以彌平的" ;憲法"關于公民基本權利的原則性宣言倒未見得與西方的章句相去多遠。問題在于,這些權利義務根據什麽標準和由誰來確定、對于侵權行為在什麽場合以及按照什麽方式進行追究的程式規定卻一直殘缺不全" .我們認為,在作為人權之首的"生存權"尚無完整的權能體系之前,"尊重和保障人權"一詞更是焉莫能祥,具有高度的概括性和隨意性。而建立健全"同經濟發展水準相適應的社會保障製度"更將成為一場打破既有利益割據和權力壟斷,重新配置權力資源和社會資源的革命,其難度之大,過程之艱巨非短期內能見成效,這從現行相關製度的城鄉分製(治)、地區分製(治)可窺見一斑。顯然,憲法概括式的規定無以完全滿足公民張揚生存權的需求。事實上,現行憲法關于公民基本權利的規定沒有凸顯一種內在的以一貫之的嚴密體系,甚至沒有建構一個深刻的經得起檢驗的邏輯起點。

社會救助是國家(政府)的職能,救助對象和救助機關的法律地位不平等,救助的標準和程式等也不可能由雙方平等協商而達成合意,社會救助當事人不可以生存權為由抗御國家權力。強調當事人地位平等和私權自治的民法是很難統領社會救助的。在權利救濟方面,刑法作為"後盾立法",主要調整社會救助中產生的刑事法律關系,如基于社會救助關系主體、社會救助資金、社會救助程式等而產生的刑法規範問題。這類規範在刑法中並不多。而社會救助適用訴訟法,必須以相對完善的實體規定為基礎,即社會救助違反什麽樣的法律規範、何種權利受到侵害,通過那些途徑救濟等應當有明確規定。社會救助法不可能在公法抑或私法領域產生其基本架構,或者在內容上被兼容,即便公法私法化,私法公法化也是如此。

從具體的救助業務看,社會救助"在實際操作過程中,由于缺乏法製的支持,一些重大問題難以明確,有些工作難以正常開展"。整體來講,我國現行的社會救助隻是一個製度雛形,沒有完整的體系結構和法律架構。另一方面,現行的社會救助的法律法規以政府部門的權能為基礎,並以政府部門為主要執法主體,由于部門間職能交叉,權力重復設定,這些法律法規效力單一,內容沖突,淪落為部門保護主義、行業(壟斷)利益的最高強製手段,背離了"糾正在市場失靈下發生的資源配置的非效率性和分配的不公正性,以維護社會秩序和社會穩定"的政府規製的目的。社會救助的法律法規凸顯依法治國方略在社會救助中的疲軟和非善治,嚴重滯後于社會救助事業發展的法律需求,立法是構築社會救助體系最為關鍵的要素之一,因此,加快社會救助的立法成為建設中國新型救助體系的當務之急。

法律以社會存在為基礎。"計畫經濟體製向市場經濟體製轉軌過程中因黨政部門對某些群體的利益(包括社會底層民眾的利益)的行政保護手段的弱化而導致的利益保護的體製性缺位,不僅刺激了公民的權利需求,而且對權利保護的立法、司法和社會機製提出了更高的需求" .在公法和私法之外,學界提出社會保障法的概念,即調整以國家、社會組織和全體社會成員為主體,為了保證社會成員的基本生活需要並不斷提高其生活水準,以及解決某些特殊社會群體的生活困難而發生的經濟扶助關系的法律規範的總和。社會保障法是部門法,是社會法的主幹,關于社會救助的規定是其精要點之一。按照十屆人大常委會公布的《十屆全國人大立法規劃》,其中涉及社會救助的有《社會救濟法》、《農民權益保護法》等。因此,加快社會保障法治進程,必然要求前述關于城鄉居民最低生活保障、五保供養、農村特困戶救助、災害救助等的法律製度建設。

特點建議

綜述

"在現代民主及社會法治國家之中,不再強調行政與人民之間的不平等關系" .社會救助及其法治即是最好的例證。社會救助是政府履行其社會正義權能、製度正義權能,關註民生,以社會公共利益為本位,實現國家公權對公共利益和困難群體的保護。此中權力不再以階級統治、暴力、專政或絕對控製的方式出現,與權力對象打破了傳統的支配與被支配的地位,其法律規範遊離傳統的公法和私法,屬于第三法域,是我國社會主義法律體系不可或缺的組成部門,其主要特點如下:

社會救助法以實現社會公平為基礎

社會救助法以維護公共利益為目的,實現社會公平為價值基礎。社會救助基于國家財政向社會特殊群體提供基本生活需要,既不是強調國家公權對公民權利的幹預,也不是規範公民、意思自治。社會救助法律製度規範國家調節對國民收入的分配和再分配,承擔對社會困難群體的扶助責任和義務,保證困難群體的基本生活,在公平與效率之間尋求適度平衡,一定程度實現社會公平。

社會救助法是實體法和程式法的統一

現代社會,獲得救助是公民的一項基本權利,政府在其中負有嚴格的責任。有關社會救助的權力的實施和權利的實現及其救濟不僅是行政行為和司法行為,而且是嚴格的程式和過程。因此,社會救助法不僅是規範社會救助法律關系主體享有的權利和承擔的義務,還必須規定主體資格,救助程式,權利義務實現方式等。

法律性

社會救助是最基本的社會保障,是"安全網"、"平衡器"。漏網或者失衡,則意味著公民權利不能實現,政府嚴格責任的規避,是對社會公平和公正的挑戰。社會救助法則是社會救助發揮其"安全網"、"平衡器"功能的法律依據和製度保障。因此,法律規定的社會救助的權利和義務,有關社會救助的實體規範和程式規範,任何組織或個人均不能任意變更,更不能在法律規範之外創設新的權利義務。同時,社會救助違法將承擔相應的法律責任。

社會救助法製建設,其意義和價值不僅僅是為滿足救助貧弱者的製度需求,它突破傳統公法和私法劃分的藩籬,建立與之緊密聯系又區別鮮明的獨立的第三法律部門,在法學理論、法律思想、製度規範、法律實施等方面開創新的領域,在此基礎上完善社會保障法,最終形成與公法私法三足鼎立的格局。此意義非一般的法律製度所能比擬,在權利而言,救助法治是公民生存權的保障,而此又是構成國家、社會的根本。社會救助法治程度越高,公民權利的實現和救濟就越有保障;在權力而言,社會救助法律體系越完善,權力運行必將越規範,政府就更加能夠依法行政,社會救助工作就更加高效、務實和透明,全社會的公平正義就更能得以實現和維持。

救助體系

立法機製

形成合理健全的社會救助立法機製,尋求公法私法外的社會救助法的存在空間和價值張揚,從法律思想和法律規範上建立具有相對獨立價值的社會救助法子系統。 "一項法律的製定過程,往往是對某一製度理性思考的結果,一部良好的法律應當能夠蘊涵社會所公認的準則與價值"。社會救助是在一定經濟基礎之上的救助,需要有效的政策和法律調控。社會救助政策隨經濟發展和社會變化而相應調整,同樣,社會救助法也在一定程度上體現政策的調整和變化。社會救助法製建設受經濟活動、政策等的影響是直接而巨大的。在此,涉及到法律與政策、法律與經濟的關系等法學範疇基本理論問題,而且還涉及對法律的形成機製,特別是相關影響因素的作用機理等問題。因此,社會救助法治,除考慮立法自身的機製外,還要考慮經濟發展水準,考慮政策變化,把三者有機結合起來,不能為立法而立法,假借法律規範的形式大行權宜的應急的社會救助政策,以之培植社會救助管理的製度主幹;更不能以社會救助的特殊性而強化政策的作用,漠視或弱化法律對于建設有中國特色的社會救助體系的思想價值和製度意義。

社會救助法的立法機製,還必須考慮法律規範的構成問題。我們認為,社會救助法的規範構成,包括穩定的"核心規範",主要為社會救助的一些基本的實體和程式方面的製度。這些製度構成社會救助法律的基本架構,相對穩定。又包括易變的"變易性規範",主要用以應急性、強製性的調節。這兩個方面涉及到法律的原則性與彈性、穩定性與變易性等問題。考量我國社會救助工作的實際情況和發展需要,社會救助法律架構設計時,在確立核心規範,保持法律基本穩定的前提下,同時預留出適度調整空間,兼顧穩定性與開放性、變動性,實現法律自動調整。另外,社會救助任務的加重催生了現代意義的社會救助法律製度,而經過歸納和抽象的法律製度也在社會救助發展過程中不斷地調適修補,變成一種"經常性"的製度,具有普適性,不僅適用于轉型時期,而且今後發達的社會救助體系中,還將經常地、持久地起到廣泛的規製作用。因此,要推動社會救助立法上的標準化、指數化和模型化。

公權幹預

提供社會救助是政府的職責之一,這也符合當代各國福利行政、給付行政的發展趨勢。"公民權利才是政府權力之源,政府是為人民而存在的" .政府(不論中央政府還是地方政府,或者政府的職能部門)在我國當前的社會救助中掌控著話語權,是社會救助名副其實的決策者、管理者、執行者和監督者,其公權對社會救助的幹預是全方位、全過程的。從權力劃分來看,政府在社會救助中享有立法權、行政權和監督權;從責任劃分來看,政府是社會救助的責任主體,承擔製度設計並履行給付義務。公權幹預是公民基本權利實現的決定性因素。對政府權力的法律控製是貫穿于社會救助法治全過程的中心主題。"由于缺少對權力的有效製約,使得我國公民的人權也面臨權力的巨大威脅,應該說這是我國人權立法亟待完善和加強的地方" .加強對行政權力的製約和監督是依法行政的核心,也是我國依法行政製度中的薄弱環節。建立有中國特色的社會救助體系,必須首先規範政府公權,切實依法行政,以權利、監督、責任等製約政府公權。

救助標準

隨著CPI的不斷走高,物價的上漲壓力已經使得困難群體難以承受。為化解物價上漲對困難群體造成的生活壓力,3月2日,國家發展改革委等部門下發了《關于建立社會救助和保障標準與物價上漲信托網掛鉤的聯動機製的通知》,要求各地按照"明確責任、改善民生;短期波動、發放補貼;持續上漲、調整標準"的要求,建立聯動機製。

截至8月底,31個省區市中,北京、天津、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、海南、貴州、陝西、寧夏、青海、河北、山西、遼寧、四川、上海、新疆、廣西、雲南、內蒙古、河南等27個省區市已經啓動社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機製。據稱,原計畫31個省市區在年底之前都要建立物價聯動機製,要提前到10月份之前都建立起來。

救助情況

統計局公布,2000年年底,國外靠領取社會救濟為生的人數為268萬,比之前下降了4.5%,而且是自1997年領取社會救濟人數達到創紀錄的290萬人以來連續第三年下降。

在領取社會救濟的人中,有勞動能力的人數之前估計為80萬,而1998年時為95萬人。其他領取社會救濟的人主要是退休在家的、未成年的、患有某種疾病或殘疾的、從學校剛畢業等弱勢群體。

社會救助暫行辦法

《社會救助暫行辦法》于2014年2月21日以中華人民共和國國務院令第649號發布,自2014年5月1日起施行。

根據《辦法》的規定,由國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設。

《辦法》的出台,為社會救助事業發展提供了法律依據,有利于統籌社會救助體系建設,不斷完善托底線、救急難、可持續的社會救助製度,形成保障困難民眾基本生活的安全網。

一是構建了社會救助製度體系。主要包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等八項製度以及社會力量參與,這是我國第一次以法律製度形式明確社會救助製度體系的內容。

二是加強了社會救助統籌協調。《辦法》規定由國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設,各部門按照各自職責做好相應的社會救助管理工作,並要求建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機製。

三是堅持了社會救助城鄉統籌發展。《辦法》堅持城鄉統籌發展的理念和要求,確保黨和政府的關懷,廣泛惠及城鄉所有困難居民。

四是強化了社會救助家庭經濟狀況查詢核對機製。《辦法》要求建立信息核對平台,根據救助申請及獲得救助家庭的請求、委托,由縣級以上民政部門代為查核其收入狀況、財產狀況。這為今後科學、準確認定社會救助對象並完善退出機製,確保社會救助公平、公正實施奠定了基礎。

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