產業政策

產業政策

產業政策(industrial policy)產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行幹預的各種政策的總和。 產業政策的功能主要是彌補市場缺陷,有效配置資源;保護幼小民族產業的成長;熨平經濟震蕩;發揮後發優勢,增強適應能力。

  • 中文名稱
    產業政策
  • 外文名稱
    industrial policy
  • 所屬
    經濟政策
  • 特點
    發揮後發優勢,增強適應能力
  • 產業布局
    縮小經濟差距
  • 作用
    導向作用

概述

產業政策由于研究的角度不同,在國際上尚沒有統一的定義,主要有以下幾種:其一將之理解為是各種指向產業的特定政策,即政府有關產業的一切政策的總和。如:"產業政策是與產業有關的一切國家法令和政策"。其二將其理解為是彌補市場缺陷的政策。即當市場調節發生障礙時,由政府採取的一系列補救的政策。如日本學者認為"產業政策是政府為改變產業間的資源分配和各種產業中私營企業的某種經營活動而採取的政策"。其三是將之理解為產業趕超政策,即工業後發國家為趕超工業先進國家而採取的政策總和。如中國有些學者定義為"產業政策就是當一國產業處于比其他國家產業落後狀態,或者可能落後于其他國家時,為加強本國產業所採取的各種政策"。

產業政策

從以上對產業政策的各種定義可以看出,各種定義的差別主要在于定義的角度不同。但是, 無論什麽形式的產業政策,有一點是共同的,即政策的作用對象都是產業。本文的產業政策指"一國中央或地方政府製定的,主動幹預產業經濟活動的各種政策的集合"。

中國的產業政策極少以法律的情勢出現,主要為"規劃"、"目錄"、"綱要"、"決定"、"通知"、"復函"之類的檔案,如《船舶工業調整振興規劃》、《船舶工業中長期發展規劃》、《國家產業政策指導目錄》等等。中國的國有企業在很多重要的行業仍居主導地位,因此對企業進行扶持或者規製無須借助法律即可完成。

主要內容

產業結構

即根據經濟發展的內在聯系,揭示一定時期內產業結構的變化趨勢及其過程,並按照產業結構的發展規律保證產業結構順利發展,推動國民經濟發展的政策。它通過對產業結構的調整而調整供給結構,從而協調需求結構與供給結構的矛盾。調整產業結構包括:根據本國的資源、資金、技術力量等情況和經濟發展的要求,選擇和確定一定時期的主導產業部門,以此帶動國民經濟各產業部門的發展;根據市場需求的發展趨勢來協調產業結構,使產業結構政策在市場機製充分作用的基礎上發揮作用。

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產業組織

即通過選擇高效益的、能使資源有效使用、合理配置的產業組織形式,保證供給的有效增加,使供求總量的矛盾得以協調的政策。實施這一政策可以實現產業組織合理化,為形成有效的公平的市場競爭創造條件。這一政策是產業結構政策必不可少的配套政策。

產業布局

即產業空間配置格局的政策。這一政策主要解決如何利用生產的相對集中所引起的"積聚效益",盡可能縮小由于各區域間經濟活動的密度和產業結構不同所引起的各區域間經濟發展水準的差距。

特點作用

特點

①調控經濟結構。即調控產業結構、產業組織結構、產業區域布局結構,使社會資源在各產業、行業、企業、地區之間得到合理配置,逐步實現產業結構的最佳化。

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②影響經濟的長期發展。即改造產業結構,實現產業結構的最佳化,促進經濟的成長,必須經過長期的努力。

③產業結構政策、產業組織政策、產業區域布局政策表現為"集合"政策。每一種具體政策都以市場機製的調節為依據,對市場起著直接調控、對企業起著間接調控的巨觀作用。

④調節供給。即通過促進或限製某些產業的發展,改造產業結構,調整各產業之間的相互關系,使供給總量和結構都能滿足需求,實現供給和需求的總量、結構的平衡。

作用

導向作用

市場經濟運行中,產業政策具有導向作用。這種導向作用主要是:可以調整商品供求結構,有助于實現市場上商品供求的平衡;可以通過差別利率信貸傾斜政策對資金市場進行調節,有助于資金合理流動和最佳化配置;可以打破地區封鎖和市場分割,促進區域市場和國內統一市場的發育和形成。

學術作用

學術上,產業政策有如下作用:

1. 以"看得見的手"在出現"市場失靈"時彌補市場的不足。

2. 戰時經濟需要強有力的產業政策規製。

3. 病態經濟需要強有力的產業政策規製。

4. 助開發中國家或經濟後發國家實行超越戰略。

5. 提高一國企業和產業的國際競爭力

製定因素

由于各國經濟發展的階段、文化與歷史條件、國際環境及政治經濟表勢的不同,因而產業政策在各個國家相差很大。就是在一個國家,由于經濟發展的階段不同,產業政策也不相同。產業政策的製定必須充分考慮產業政策所處的歷史現實。

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1.產業政策的完善性

產業政策是一個多方面多層次的政策體系,其製定和實施要依據整體觀念和思維,要求政策的各個方面相互配套和相互協調。

2.產業政策要與其他巨觀經濟政策相協調

產業政策的製定和實施必須保證技術的發展和更新

3.產業政策的作用目標

是鼓勵和促進需要發展的產業盡快建立和擴張,限製不需要發展的產業促使其縮小或向其他產業轉產,以保證供給和需求總量的平衡。

製定原則

第一,貫徹治理經濟環境、整飭經濟秩序、全面深化改革的方針,以產業政策為導向,加強巨觀控製,指導市場發育,協調各方面行動,逐步緩解總需求與總供給、消費結構與產業結構的矛盾。

第二,壓縮和控製長線產品的生產和建設,增加和擴大短線產品的生產和建設。集中力量,首先把糧食、棉花、煤炭、電力、交通特別是鐵路運輸以及市場緊俏的輕紡產品的生產建設搞上去。

第三,按照市場需求、產業關聯、技術進步、創匯作用、經濟效益等因素,安排好產業發展序列並製定相關的各項政策,明確支持什麽,限製什麽。同時,要妥善處理好重點產業與一般產業協調發展的關系,處理好生產要素存量調整與增量配置的關系,處理好產業整體配置與發揮地區優勢的關系。

第四,產業政策要點是根據長遠與當前結合、以當前為主的原則製定的。在治理整飭過程中,將視經濟發展情況,對產業政策作相應調整。

第五,產業政策的製定權在國務院。為了保證國家產業政策的實施,各部門和各省、自治區、直轄市及計畫單列省轄市人民政府,應根據國家產業政策,結合本部門、在地區的特點,擬定實施辦法,並報國務院備案。如果需要對國家產業政策作某些補充規定,須報國務院審批。省以下各級人民政府不再層層擬定實施辦法。要處理好實行經濟承包責任製和實施產業政策的關系。全國是一個統一的市場,各地必須執行國家的產業政策,不能因局部和短期利益而破壞國家的整體和長期利益。

第六,產業政策的實施,要運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段,同時加強思想政治工作。計畫、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門必須目標一致,協同動作,各項調節手段和措施要相互配套,服從治理、整飭的方針在實施產業政策的要求。

政策類別

政策類

《關于調整進口設備稅收政策的通知》(國發[1997]37號)

《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》(國家計委令第6號,1997年12月31日) (已廢止)

外商投資產業指導目錄》(國家計委、國家經貿委、外經貿部令第7號,1997年12月31日) (已廢止)

《中西部地區外商投資優勢產業目錄》(國家經貿委、國家發展計畫委、外經貿部令第18號,2000年6月16日)(已廢止)

《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》(國家發展計畫委、國家經貿委令第7號,2000年8月31日) (已廢止)

《外商投資產業指導目錄(2004年修訂)》(國家發改委、商務部令第24號,2004年11月30日)

調控類

限製淘汰類

《工商投資領域製止重復建設目錄》(第一批)(國家經貿委令第14號,1999年8月9日) (已廢止)

《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》(第一批)(國家經貿委令第6號,1999年1月22日) (已廢止)

《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》(第二批) (國家經貿委令第16號,1999年12月30日) (已廢止)

《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》(第三批)(國家經經貿易委員會令第32號,2002年6月2日) (已廢止)

行業類

《機車生產準入管理辦法》(2002年11月30日,原國家經貿委令第43號)

汽車產業發展政策》(2004年5月21日,國家發改委令第8號)

鋼鐵產業發展政策》(2005年7月8日,國家發改委令第35號)

出台了水泥、電解鋁、焦炭、電石、鐵合金、煤炭、銅冶煉、鎢錫銻等行業產業政策

出台了電石、鐵合金、焦化、電解金屬錳、銅冶煉等行業的準入條件。

經濟熱點

1、西部大開發

《國務院關于進一步推進西部大開發的若幹意見》(國發[2004]6號,2004年3月11日)

《重慶市實施西部大開發若幹政策措施》(渝委發[2001]26號,2001年9月)

第一條:就是對設立在我市的屬于國家鼓勵類產業的各種經濟成份的內資企業和外商投資企業,從2001年至2010年減按15%的稅率征收企業所得稅。

2、非公經濟發展

《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有製經濟發展的若幹意見》(國發[2005]3號,2005年2月19日)

放寬非公有製經濟市場準入

加大對非公有製經濟的財稅金融支持

完善對非公有製經濟的社會服務

維護非公有製企業和職工的合法利益

引導非公有製企業提高自身貭素

改進政府對非公有製企業的監管

加強對發展非公有製經濟的指導和政策協調

3、迴圈經濟

《國務院關于加快發展迴圈經濟的若幹意見》(國發[2005]22號,2005年7月2日)

發展迴圈經濟的指導思想、基本原則和主 要目標

發展迴圈經濟的重點工作和重點環節

加強對迴圈經濟發展的巨觀指導

加快迴圈經濟技術開發和標準體系建設

建立和完善促進迴圈經濟發展的政策機製

堅持依法推進迴圈經濟發展

加強對發展迴圈經濟工作的組織和領導

國家發改委出台了《可再生能源產業發展指導目錄》(發改能源[2005]2517號,2005年11月29日)

提出了風能、太陽能、生物質能地熱能海洋能水能等六個領域的88項可再生能源開發利用和系統設備/裝備製造項目

對于《目錄》中具備規模化推廣利用的項目,國務院相關部門將製定和完善技術研發、項目示範、財政稅收、產品價格、市場銷售和進出口等方面的優惠政策。

4、產業結構調整

國家發改委出台了《產業結構調整指導目錄(2011年本)》成為中國"十二五"時期產業結構調整一個綱領性檔案。 《暫行規定》和《指導目錄》的出台實施,原國家計委、國家經貿委發布的《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》、原國家經貿委的《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》(第一批、第二批、第三批)》和《工商投資領域製止重復建設目錄(第一批)》同時廢止。 對依據《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》執行的有關優惠政策,調整為依據《產業結構調整指導目錄》鼓勵類目錄執行。 外商投資企業的設立及稅收政策等執行國家有關外商投資的法律、行政法規規定,即仍然依據《外商投資產業指導目錄(2004年修訂)》。

發展序列

產業發展序列,是各部門、各地區執行產業政策的基本依據,是各項經濟政策的導向目標。由于同一產業在社會再生產各個領域中的狀況往往不同,需要採取不同的政策。因此,產業發展序列要按社會再生產的不同領域分別排列。當前各主要產業的發展序列是:

生產領域

(一)重點支持生產的產業、產品是:

1、農業和農用工業,主要是糧、棉、油料、糖料、肉、蔬菜,森林撫育、速生豐產林,化肥、農葯、農膜、適用的農業機具及零配件。

2、輕工、紡織業,主要是糖、鹽、紙、紗、布、化纖。

3、基礎設施和基礎工業,主要是交通運輸業中的煤炭、農用物資及外貿重點產品的運輸和旅客運輸;郵電通信業中的市話、長話及使用者電報;能源工業中的煤、電、石油;原材料工業中的鋼鐵、有色金屬、基本化工原料。

4、機械、電子工業,主要是大型機電成套裝備、機電儀一體化產品、高附加價值出口創匯機電產品。

5、高技術產業,主要是航空航天、新型材料、生物工程技術。

6、經濟效益好的出口創匯產品,特別是加工製成品。

(二)嚴格限製生產的產品(出口產品除外)是:

1、國家定點外的汽車、機車;性能低下的普通機電產品,主要是普通機床和鍛壓設備。

2、超前消費的高電耗產品,主要是空調器、冷熱風機、電炊具、吸塵器。

3、用國內緊缺原料生產的高消費產品,主要是鋁門窗、鋁銅建築裝修品、易拉罐、化纖地毯。

4、生產方式落後、嚴重浪費資源和污染環境的產品,主要是土法煉焦、汽油和柴油發電、土法煉有色金屬、土法硫磺。

5、低質白酒、普通人造革、普通人造毛皮等。

(三)停止生產的產品是:

無證開採的有色金屬礦、化學礦、煤礦等;原機械部(委)公布的十批437項淘汰產品;紡織部公布淘汰的紡織機械;建設部等六個部門公布的建築機械第一批淘汰產品等。

基本建設

(一)重點支持基本建設的產業、產品是:

1、基礎產業,主要是:(1)農業中的商品糧、棉、油基地建設、宜農荒地開發;林業中的速生豐產林;水利業中的大江大河治理;農用工業中的化肥、農葯。(2)交通運輸業中以煤炭為主的重要物資運輸通道、重要客運樞紐設施;郵電通信業中繁忙的長途通信、郵政、電信樞紐。(3)能源工業中的煤炭、電力、石油和天然氣。(4)原材料工業中的鋼鐵、有色金屬、化工、石化。

2、裝備產業:主要是大型發電設備和相應的輸變電設備、積體電路、通信設備。

3、輕工業:主要是紙、糖、鹽。

4、出口創匯效益好的產品,特別是加工製成品。

5、社會公共設施中的大中城市生產和民眾生活必需的供排水、治理污染、公共交通。

(二)停止或嚴格限製基本建設的產業、產品是:

1、凡限製和停止生產的產品的建設項目,一律停止建設。

2、原材料供應不足,加工能力又有富餘的產品,主要是:(1)輕工、紡織業中的毛紡、棉紡、絛綸長絲、丙綸、化纖地毯、繅絲、絲綢、一般塑膠加工、電風扇、機械表、電冰櫃、洗衣機。(2)化學工業中的斜交輪胎、通用化學試劑。(3)有色金屬工業中的銅、鋁加工(列入國家計畫的除外)和鎢、錫、銻冶煉。(4)建材工業中的大理石、花崗岩板材,塑膠門窗、鋁合金門窗。(5)機械電子工業中國家定點以外的汽車、機車、彩色電視機。

3、不符合經濟規模要求,經濟效益差,污染嚴重的小鋼鐵、小有色金屬、小鐵合金、小化工、小煉油(邊遠地區原油運不出的除外)、小建材、小造紙廠等。

技術改造

(一)重點支持技術改造的產業、產品是:

1、農業、林業中的適用科學技術和有利于良種培育、新技術推廣的項目。

2、輕紡工業中有利于開發新產品、提高產品質量和檔次、適應國內外市場需求的項目。

3、機械、電子工業中有利于提高基礎機械、基礎工藝、基礎零部件、元器件、重大成套設備的技術水準、擴大出口以及消化吸收引進技術並實現國產化的項目。

4、交通運輸、郵電通信、能源、原材料項目。

5、節約能源和綜合利用能源、原材料的項目。

6、經濟效益好的出口創匯項目。

對外貿易

出口方面:要採取積極方針發展對外貿易,以保證國家外匯收入,從而支持國民經濟生產建設。要進一步調整出口商品結構,根據國際市場需求情況,逐步提高製成品特別是深加工產品、機電儀產品出口的比重;努力改進出口商品質量,在提高出口商品檔次、創匯率上下功夫。對內、外銷要統籌安排,有些資源豐富,又不是國內十分必需的商品,要盡量多出口;有些國內外市場都需要的商品,要擠一部分出口;有關國計民生的大宗資源性商品,要嚴格按計畫出口;國內緊缺的產品,要限製或禁止出口。同時,根據我國資源短缺和勞動力豐富的特點,利用國際市場積極開展來料加工、來樣加工、來件組裝、補償貿易以及以進養出等業務。

進口方面:要確保關系國計民生的重要物資的進口;合理安排引進先進技術、設備、關鍵零部件及進口國內短缺的重要原材料和市場緊缺物資,以保證人民生活,支持生產和提高技術水準。同時,也要根據國內產業結構的狀況和消費政策,恰當安排進口的產品,以調整國內的產需結構,促進民族工業的發展。

完善中國產業政策需要明確的問題

製訂產業政策的目的,是為了解決資源配置的均衡與效率問題。在市場經濟條件下,市場機製在資源配置過程中發揮著基礎性作用,即市場供求關系與價格杠桿調節投資方向和投資規模,競爭機製決定企業的進退和存亡。產業政策作為政府行為,其作用主要是糾正市場失靈、彌補市場缺陷。在開發中國家以及政府主導型市場經濟條件下,產業政策還具有實施趕超戰略、增強產業競爭力、推進工業化和現代化進程的作用。從產業政策的性質和作用範圍看,可以將其分為兩類。一類屬于政府的規製,具有共性,所有的經濟主體都必須遵循,例如市場準入標準、競爭規則、關稅政策、國際貿易規則等。另一類是帶有特殊性的、針對個別產業製訂的發展規劃、投融資和稅收等政策。前者屬于廣義的產業政策,後者屬于狹義的產業政策。

當前,我國製訂產業政策和選擇戰略性產業,需要明確一些認識和方法問題。

第一,把廣義產業政策同狹義產業政策區別開來。廣義的產業政策,是政府管理經濟的普遍行為,雖然表現形式不同,但都是規範經濟主體行為和市場競爭秩序,維護國家利益所必須的。美國和歐盟都標榜沒有產業政策,但事實上美國實行的"301條款"以及經常性的貿易報復措施和歐盟實行的產品安全與環保技術標準等非關稅壁壘,都屬于廣義的產業保護政策。而我們通常所講的產業政策主要是指狹義的產業政策。

第二,堅持開發中國家經濟發展階段的特殊性,製訂產業政策不應遷就工業發達國家提出的過高要求。在世界經濟分工體系和國際貿易關系中,開發中國家與發達國家之間由于經濟發展水準不同,存在著事實上的不平等競爭。開發中國家為了縮小與發達國家產業發展上的差距,實行局部的趕超戰略,並對某些弱勢產業進行扶持和保護是必要的。

第三,把發揮市場機製在資源配置中的基礎作用,同產業政策的引導作用結合起來。大多數競爭性產業的發展,主要應由市場需求和競爭機製去引導,政府的責任在于製定市場準入規則和規範市場競爭秩序。因此,產業政策的重點應當是對關系國民經濟全局和國家戰略利益而市場作用有限的少數產業實行扶持和產業保護。但這種扶持和保護也必須遵循市場經濟的規律,與市場調節的方向一致。

第四,製訂產業政策必須有相應的經濟、法律和必要的行政手段相配套。我國在20世紀90年代發布的一些產業政策,多是一些鼓勵或限製發展的產品目錄,而沒有相應的保障措施。其結果往往是被鼓勵的產品一哄而起,被限製發展的企業"限而不死";同時也出現了被扶持的產業扶不起來的問題。而比較成功的例子是2000年6月24日國務院發布的《鼓勵軟體產業和積體電路產業發展的若幹政策》,在軟體企業識別製度、投融資、稅收、收入分配、人才吸引和培養、智慧產權保護等方面,都提出了鼓勵產業發展的政策措施。這一政策的出台,有力地促進了我國軟體產業的發展。其啓示是,產業政策的目標要細化和有明確的針對性,政策措施要具體和有可操作性。

第五,對于哪些產業可以放開,哪些產業需要政府扶持和保護,應當由官、產、學共同研究並形成共識。從以往經驗教訓看,應當早一點放開的汽車工業,放開的步伐過慢,在長期高關稅的保護下,既不利于提高汽車工業的競爭力,也助長了散、亂、差的低水準重復建設,保護了跨國公司在華的超額利益。另一方面,農業是我國競爭力最弱的產業,農民是社會各階層中的最弱勢群體,而且在短期內很難改變這種狀況,因此尤其需要政府的扶持和有效的保護政策。

第六,把利用外資同改造傳統產業、推進產業升級結合起來。國內銀行存大于貸的情況表明,找不到回報效益好的投資項目是資本相對過剩的主要原因。從整體上考察,我國利用外資彌補國內資金缺口和市場供給缺口已不是主要目的,彌補高新技術缺口應作為利用外資的主要目標。因此,利用外資的戰略與策略也有必要進行調整,即引進外資的重點應當是促進傳統產業的技術改造和發展技術密集型產業。

第七,防止產業技術源泉的"空心化"。產業"空心化"有兩層含義:一是指一個國家或地區的製造業轉移到其他國家和地區,導致本土就業機會減少,市場需求下降,經濟成長放慢,如日本和我國的台灣、香港地區出現的情況。二是技術密集型產業沒有核心技術,形成對跨國公司的技術依賴。上述第一種類型的"空心化"主要發生在發達國家和地區,但其國民收入仍然是凈流入的。第二種類型的"空心化"主要出現在開發中國家,其後果是國際貿易條件惡化,技術上受製于人。現階段我國所要防止的主要是第二種類型的核心技術"空心化"。因此,應由合資合作生產為主轉向引進技術為主;引進的外資必須帶來先進技術,並盡可能堅持中方控股;引進技術的方式由購買設備為主轉向購買製造技術為主,努力增強對引進技術的消化吸收能力;科學技術研究與開發必須以產業化為目標,從體製安排、運行機製、研發與生產的組織方式上,為科技成果產業化奠定基礎。

第八,戰略性產業的涵義及其選擇目標。加快我國戰略性產業的發展,首先必須界定清楚什麽是戰略性產業。所謂戰略性產業,是在國民經濟體系中佔有重要地位,對國計民生、國家經濟和軍事安全有重大影響的產業。在社會化大生產和專業化分工的條件下,每一個產業都有它的重要性。在一系列產業群中,如何選擇特定發展階段的戰略性產業或重點發展的產業,需要根據國民經濟、國防安全和參與國際競爭的客觀要求和要解決的突出矛盾來確定。

具體地說,現階段我國戰略性產業的選擇需要實現以下幾個目標:一是中國作為一個大國,要爭取在20年內實現和平崛起,既要發揮勞動力資源豐富的比較優勢,繼續大力發展勞動密集型產業,同時也要不失時機地推進產業升級,增強資本密集和技術密集型產業的競爭優勢。在國際分工體系中,戰略性產業的選擇要有利于改變為跨國公司做代工的狀況,有利于改善國際貿易條件,促進出口產品的結構升級。二是我國人口眾多但資源有限,在這種條件下實現工業化、城鎮化和現代化,面臨著資源短缺,特別是優質能源短缺的矛盾和困難。戰略產業的選擇要著眼于解決這些矛盾和困難。三是在國際政治軍事關系中,某些國家針對我國的冷戰是否真正結束還有待研究。因此,建立以現代高技術為基礎的、寓軍于民的國防科技工業,發展高新技術武器裝備,實現國防現代化,是一項不可懈怠的戰略性任務。能源、技術密集型的機械裝備製造業、以信息技術為先導的高新技術產業和高技術武器裝備研發與製造業,應當作為我國現階段的戰略性產業。

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