生產安全事故應急預案管理辦法

生產安全事故應急預案管理辦法

新修訂後的《生產安全事故應急預案管理辦法》是國家安全生產監督管理總局令第88號。經2016年4月15日國家安全生產監督管理總局第13次局長辦公會議審議通過,2016年6月3日公布,自2016年7月1日起施行。 

為規範生產安全事故應急預案管理工作,迅速有效處置生產安全事故,依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》等法律和《突發事件應急預案管理辦法》(國辦發〔2013〕101號),製定本辦法。生產安全事故應急預案(以下簡稱應急預案)的編製、評審、公布、備案、宣傳、教育、培訓、演練、評估、修訂及監督管理工作,適用本辦法。 

全文共七章四十八條。

  • 中文名稱
    生產安全事故應急預案管理辦法
  • 法案
    國家安全生產監督管理總局令第88號
  • 簡稱
    應急預案
  • 體系
    科學性、針對性、實效性

基本簡介

國家安全生產監督管理總局令

第88號

修訂後的《生產安全事故應急預案管理辦法》已經2016年4月15日國家安全生產監督管理總局第13次局長辦公會議審議通過,現予公布,自2016年7月1日起施行。

局長楊煥寧

2016年6月3日

新修訂《生產安全事故應急預案管理辦法》(國家安全生產監督管理總局令第88號)是為規範生產安全事故應急預案管理工作,迅速有效處置生產安全事故,依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》等法律和《突發事件應急預案管理辦法》(國辦發〔2013〕101號),製定本辦法。全文共七章四十八條。

第一章  總則

第二章  應急預案的編製

第三章  應急預案的評審、公布和備案

第四章  應急預案的實施

第五章  監督管理

第六章  法律責任

第七章  附則

管理條例

第一章 總則

第一條為規範生產安全事故應急預案管理工作,迅速有效處置生產安全事故,依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》等法律和《突發事件應急預案管理辦法》(國辦發〔2013〕101號),製定本辦法。

第二條生產安全事故應急預案(以下簡稱應急預案)的編製、評審、公布、備案、宣傳、教育、培訓、演練、評估、修訂及監督管理工作,適用本辦法。

第三條應急預案的管理實行屬地為主、分級負責、分類指導、綜合協調、動態管理的原則。

第四條國家安全生產監督管理總局負責全國應急預案的綜合協調管理工作。

縣級以上地方各級安全生產監督管理部門負責本行政區域內應急預案的綜合協調管理工作。縣級以上地方各級其他負有安全生產監督管理職責的部門按照各自的職責負責有關行業、領域應急預案的管理工作。

第五條生產經營單位主要負責人負責組織編製和實施本單位的應急預案,並對應急預案的真實性和實用性負責;各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。

第六條生產經營單位應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。

綜合應急預案,是指生產經營單位為應對各種生產安全事故而製定的綜合性工作方案,是本單位應對生產安全事故的整體工作程式、措施和應急預案體系的總綱。

專項應急預案,是指生產經營單位為應對某一種或者多種類型生產安全事故,或者針對重要生產設施、重大危險源、重大活動防止生產安全事故而製定的專項性工作方案。

現場處置方案,是指生產經營單位根據不同生產安全事故類型,針對具體場所、裝置或者設施所製定的應急處置措施。

第二章 應急預案的編製

第七條應急預案的編製應當遵循以人為本、依法依規、符合實際、註重實效的原則,以應急處置為核心,明確應急職責、規範應急程式、細化保障措施。

第八條應急預案的編製應當符合下列基本要求:

(一)有關法律、法規、規章和標準的規定;

(二)在地區、本部門、本單位的安全生產實際情況;

(三)在地區、本部門、本單位的危險性分析情況;

(四)應急組織和人員的職責分工明確,並有具體的落實措施;

(五)有明確、具體的應急程式和處置措施,並與其應急能力相適應;

(六)有明確的應急保障措施,滿足在地區、本部門、本單位的應急工作需要;

(七)應急預案基本要素齊全、完整,應急預案附屬檔案提供的信息準確;

(八)應急預案內容與相關應急預案相互銜接。

第九條編製應急預案應當成立編製工作小組,由本單位有關負責人任組長,吸收與應急預案有關的職能部門和單位的人員,以及有現場處置經驗的人員參加。

第十條編製應急預案前,編製單位應當進行事故風險評估和應急資源調查。

事故風險評估,是指針對不同事故種類及特點,識別存在的危險危害因素,分析事故可能產生的直接後果以及次生、衍生後果,評估各種後果的危害程度和影響範圍,提出防範和控製事故風險措施的過程。

應急資源調查,是指全面調查在地區、本單位第一時間可以調用的應急資源狀況和合作區域內可以請求援助的應急資源狀況,並結合事故風險評估結論製定應急措施的過程。

第十一條地方各級安全生產監督管理部門應當根據法律、法規、規章和同級人民政府以及上一級安全生產監督管理部門的應急預案,結合工作實際,組織編製相應的部門應急預案。

部門應急預案應當根據在地區、本部門的實際情況,明確信息報告、回響分級、指揮權移交、警戒疏散等內容。

第十二條生產經營單位應當根據有關法律、法規、規章和相關標準,結合本單位組織管理體系、生產規模和可能發生的事故特點,確立本單位的應急預案體系,編製相應的應急預案,並體現自救互救和先期處置等特點。

第十三條生產經營單位風險種類多、可能發生多種類型事故的,應當組織編製綜合應急預案。

綜合應急預案應當規定應急組織機構及其職責、應急預案體系、事故風險描述、預警及信息報告、應急回響、保障措施、應急預案管理等內容。

第十四條對于某一種或者多種類型的事故風險,生產經營單位可以編製相應的專項應急預案,或將專項應急預案並入綜合應急預案。

專項應急預案應當規定應急指揮機構與職責、處置程式和措施等內容。

第十五條對于危險性較大的場所、裝置或者設施,生產經營單位應當編製現場處置方案。

現場處置方案應當規定應急工作職責、應急處置措施和註意事項等內容。

事故風險單一、危險性小的生產經營單位,可以隻編製現場處置方案。

第十六條生產經營單位應急預案應當包括向上級應急管理機構報告的內容、應急組織機構和人員的聯系方式、應急物資儲備清單等附屬檔案信息。附屬檔案信息發生變化時,應當及時更新,確保準確有效。

第十七條生產經營單位組織應急預案編製過程中,應當根據法律、法規、規章的規定或者實際需要,征求相關應急救援隊伍、公民、法人或其他組織的意見。

第十八條生產經營單位編製的各類應急預案之間應當相互銜接,並與相關人民政府及其部門、應急救援隊伍和涉及的其他單位的應急預案相銜接。

第十九條生產經營單位應當在編製應急預案的基礎上,針對工作場所、崗位的特點,編製簡明、實用、有效的應急處置卡。

應急處置卡應當規定重點崗位、人員的應急處置程式和措施,以及相關聯絡人員和聯系方式,便于從業人員攜帶。

第三章 應急預案的評審、公布和備案

第二十條地方各級安全生產監督管理部門應當組織有關專家對本部門編製的部門應急預案進行審定;必要時,可以召開聽證會,聽取社會有關方面的意見。

第二十一條礦山、金屬冶煉、建築施工企業和易燃易爆物品、危險化學品的生產、經營(帶儲存設施的,下同)、儲存企業,以及使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業、煙花爆竹生產、批發經營企業和中型規模以上的其他生產經營單位,應當對本單位編製的應急預案進行評審,並形成書面評審紀要。

前款規定以外的其他生產經營單位應當對本單位編製的應急預案進行論證。

第二十二條參加應急預案評審的人員應當包括有關安全生產及應急管理方面的專家。

評審人員與所評審應急預案的生產經營單位有利害關系的,應當回避。

第二十三條應急預案的評審或者論證應當註重基本要素的完整性、組織體系的合理性、應急處置程式和措施的針對性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等內容。

第二十四條生產經營單位的應急預案經評審或者論證後,由本單位主要負責人簽署公布,並及時發放到本單位有關部門、崗位和相關應急救援隊伍。

事故風險可能影響周邊其他單位、人員的,生產經營單位應當將有關事故風險的性質、影響範圍和應急防範措施告知周邊的其他單位和人員。

第二十五條地方各級安全生產監督管理部門的應急預案,應當報同級人民政府備案,並抄送上一級安全生產監督管理部門。

其他負有安全生產監督管理職責的部門的應急預案,應當抄送同級安全生產監督管理部門。

第二十六條生產經營單位應當在應急預案公布之日起20個工作日內,按照分級屬地原則,向安全生產監督管理部門和有關部門進行告知性備案。

中央企業總部(上市公司)的應急預案,報國務院主管的負有安全生產監督管理職責的部門備案,並抄送國家安全生產監督管理總局;其所屬單位的應急預案報所在地的省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府主管的負有安全生產監督管理職責的部門備案,並抄送同級安全生產監督管理部門。

前款規定以外的非煤礦山、金屬冶煉和危險化學品生產、經營、儲存企業,以及使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業、煙花爆竹生產、批發經營企業的應急預案,按照隸屬關系報所在地縣級以上地方人民政府安全生產監督管理部門備案;其他生產經營單位應急預案的備案,由省、自治區、直轄市人民政府負有安全生產監督管理職責的部門確定。

油氣輸送通路運營單位的應急預案,除按照本條第一款、第二款的規定備案外,還應當抄送所跨行政區域的縣級安全生產監督管理部門。

煤礦企業的應急預案除按照本條第一款、第二款的規定備案外,還應當抄送所在地的煤礦安全監察機構。

第二十七條生產經營單位申報應急預案備案,應當提交下列材料:

(一)應急預案備案申報表;

(二)應急預案評審或者論證意見;

(三)應急預案文本及電子文檔;

(四)風險評估結果和應急資源調查清單。

第二十八條受理備案登記的負有安全生產監督管理職責的部門應當在5個工作日內對應急預案材料進行核對,材料齊全的,應當予以備案並出具應急預案備案登記表;材料不齊全的,不予備案並一次性告知需要補齊的材料。逾期不予備案又不說明理由的,視為已經備案。

對于實行安全生產許可的生產經營單位,已經進行應急預案備案的,在申請安全生產許可證時,可以不提供相應的應急預案,僅提供應急預案備案登記表。

第二十九條各級安全生產監督管理部門應當建立應急預案備案登記建檔製度,指導、督促生產經營單位做好應急預案的備案登記工作。

第四章 應急預案的實施

第三十條各級安全生產監督管理部門、各類生產經營單位應當採取多種形式開展應急預案的宣傳教育,普及生產安全事故避險、自救和互救知識,提高從業人員和社會公眾的安全意識與應急處置技能。

第三十一條各級安全生產監督管理部門應當將本部門應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計畫,並組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。

生產經營單位應當組織開展本單位的應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的培訓活動,使有關人員了解應急預案內容,熟悉應急職責、應急處置程式和措施。

應急培訓的時間、地點、內容、師資、參加人員和考核結果等情況應當如實記入本單位的安全生產教育和培訓檔案。

第三十二條各級安全生產監督管理部門應當定期組織應急預案演練,提高本部門、在地區生產安全事故應急處置能力。

第三十三條生產經營單位應當製定本單位的應急預案演練計畫,根據本單位的事故風險特點,每年至少組織一次綜合應急預案演練或者專項應急預案演練,每半年至少組織一次現場處置方案演練。

第三十四條應急預案演練結束後,應急預案演練組織單位應當對應急預案演練效果進行評估,撰寫應急預案演練評估報告,分析存在的問題,並對應急預案提出修訂意見。

第三十五條應急預案編製單位應當建立應急預案定期評估製度,對預案內容的針對性和實用性進行分析,並對應急預案是否需要修訂作出結論。

礦山、金屬冶煉、建築施工企業和易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存企業、使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業、煙花爆竹生產、批發經營企業和中型規模以上的其他生產經營單位,應當每三年進行一次應急預案評估。

應急預案評估可以邀請相關專業機構或者有關專家、有實際應急救援工作經驗的人員參加,必要時可以委托安全生產技術服務機構實施。

第三十六條有下列情形之一的,應急預案應當及時修訂並歸檔:

(一)依據的法律、法規、規章、標準及上位預案中的有關規定發生重大變化的;

(二)應急指揮機構及其職責發生調整的;

(三)面臨的事故風險發生重大變化的;

(四)重要應急資源發生重大變化的;

(五)預案中的其他重要信息發生變化的;

(六)在應急演練和事故應急救援中發現問題需要修訂的;

(七)編製單位認為應當修訂的其他情況。

第三十七條應急預案修訂涉及組織指揮體系與職責、應急處置程式、主要處置措施、應急回響分級等內容變更的,修訂工作應當參照本辦法規定的應急預案編製程式進行,並按照有關應急預案報備程式重新備案。

第三十八條生產經營單位應當按照應急預案的規定,落實應急指揮體系、應急救援隊伍、應急物資及裝備,建立應急物資、裝備配備及其使用檔案,並對應急物資、裝備進行定期檢測和維護,使其處于適用狀態。

第三十九條生產經營單位發生事故時,應當第一時間啓動應急回響,組織有關力量進行救援,並按照規定將事故信息及應急回響啓動情況報告安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門。

第四十條生產安全事故應急處置和應急救援結束後,事故發生單位應當對應急預案實施情況進行總結評估。

第五章 監督管理

第四十一條各級安全生產監督管理部門和煤礦安全監察機構應當將生產經營單位應急預案工作納入年度監督檢查計畫,明確檢查的重點內容和標準,並嚴格按照計畫開展執法檢查。

第四十二條地方各級安全生產監督管理部門應當每年對應急預案的監督管理工作情況進行總結,並報上一級安全生產監督管理部門。

第四十三條對于在應急預案管理工作中做出顯著成績的單位和人員,安全生產監督管理部門、生產經營單位可以給予表彰和獎勵。

第六章 法律責任

第四十四條生產經營單位有下列情形之一的,由縣級以上安全生產監督管理部門依照《中華人民共和國安全生產法》第九十四條的規定,責令限期改正,可以處5萬元以下罰款;逾期未改正的,責令停產停業整飭,並處5萬元以上10萬元以下罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款:

(一)未按照規定編製應急預案的;

(二)未按照規定定期組織應急預案演練的。

第四十五條生產經營單位有下列情形之一的,由縣級以上安全生產監督管理部門責令限期改正,可以處1萬元以上3萬元以下罰款:

(一)在應急預案編製前未按照規定開展風險評估和應急資源調查的;

(二)未按照規定開展應急預案評審或者論證的;

(三)未按照規定進行應急預案備案的;

(四)事故風險可能影響周邊單位、人員的,未將事故風險的性質、影響範圍和應急防範措施告知周邊單位和人員的;

(五)未按照規定開展應急預案評估的;

(六)未按照規定進行應急預案修訂並重新備案的;

(七)未落實應急預案規定的應急物資及裝備的。

第七章 附則

第四十六條《生產經營單位生產安全事故應急預案備案申報表》和《生產經營單位生產安全事故應急預案備案登記表》由國家安全生產應急救援指揮中心統一製定。

第四十七條各省、自治區、直轄市安全生產監督管理部門可以依據本辦法的規定,結合在地區實際製定實施細則。

第四十八條本辦法自2016年7月1日起施行。

亮點解讀

新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》,對于長期以來存在的安全事故應急預案頑疾,有針對性地作了回應。

新修訂的“辦法”體現三大亮點:以預防為導向,重在事前的準備工作;解決應急預案形式主義問題,將應急預案管理鑲嵌進入日常管理工作的動態管理;強調預案編製以實際操作為導向

生產安全事故的發生不僅會帶來生命財產的損失、給傷亡者及其家庭帶來巨大痛苦和災難,亦會給國家造成重大損失和不良影響。

為了綳緊生產安全這根弦,近日,國家安全生產監督管理總局公布了新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》,該“辦法”將于2016年7月1日起施行。

“此次的《生產安全事故應急預案管理辦法》,對于長期以來存在的安全事故應急預案頑疾,有針對性地作了回應。”中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在接受《法製日報》記者採訪時如此評價。同時,唐鈞向《法製日報》記者解讀了“辦法”的三大亮點。

亮點一   重在事前準備

在凶猛的火勢和刺鼻的氣味中,4月23日凌晨1時54分,經過千餘名消防官兵協同奮戰16小時,江蘇省泰州市靖江市危險化學品倉儲大火終于被撲滅。由于現場處置及時,沒有形成更大範圍的連鎖爆炸。

據國家安全生產監督管理總局通報稱,事故原因是由于危化品生產經營單位違規動火作業導致的安全生產責任事故。

近年來,天津港爆炸事件、上海外灘踩踏事件等重大生產安全事故時有發生。

國家安監總局近日發布的資料顯示,今年1月至5月,全國發生各類生產安全事故18854起、死亡9977人,按照可比口徑(下同)同比分別下降11.4%和14.1%。其中,未發生特別重大事故,全國安全生產情勢整體穩定。

雖然前5個月安全生產繼續保持整體穩定的情勢,但安全生產情勢依然嚴峻復雜。

資料顯示,5月重大事故同比上升,漁業船舶事故集中多發。5月發生3起重大事故,環比起數持平、死亡人數增加7人,上升17.9%。

從事故致因理論來看,事故是由于物的不安全狀態和人的不安全行為在一定的時空裏交叉所致。

海因法則又告訴我們,每一起嚴重事故的背後,必有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000處事故隱患。

這些都說明,生產安全事故的發生是有征兆、有苗頭的,可以通過發現隱患並將其消滅在萌芽狀態,從而達到預防和避免事故的目的。亦可以說,一切事故是可以預防,一切事故是可以避免的。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出:要加強對各種風險源的調查研判,提高動態監測、即時預警能力,推進風險防控工作科學化、精細化,對各種可能的風險及其原因都要心中有數、對症下葯、綜合施策,出手及時有力,力爭把風險化解在源頭。

唐鈞認為,此次修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》,就是貫徹落實習近平的指示,以預防為導向,重在事前的準備工作。

上海交通大學中美物流研究院教授趙來軍長期跟蹤危險化學品安全問題,他認為,事前的信息共享對事故應急處置作用較大。

“從已經發生的重大危化品生產安全事故來看,由于缺乏危險化學品信息共享系統,在應急處理時容易出現判斷失誤導致事故擴大情況。進一步講,消防人員對倉庫內具體的危險化學品種類及分布情況一無所知,隻能在對倉庫和堆場裏的危險化學品數量、種類等信息都不明確的情況下開展應急處置,最終導致人員傷亡。”趙來軍對《法製日報》記者說,如果信息事前被安監、公安、消防、交通等部門共享,那麽事故應急處置階段的損失就不會這麽嚴重。

針對此,新修訂的“辦法”要求,編製應急預案前,編製單位應當進行事故風險評估和應急資源調查。

所謂事故風險評估,是指針對不同事故種類及特點,識別存在的危險危害因素,分析事故可能產生的直接後果以及次生、衍生後果,評估各種後果的危害程度和影響範圍,提出防範和控製事故風險措施的過程。

所謂應急資源調查,是指全面調查在地區、本單位第一時間可以調用的應急資源狀況和合作區域內可以請求援助的應急資源狀況,並結合事故風險評估結論製定應急措施的過程。

“靖江危化品倉儲爆炸事件,就是調動了上海等周邊區域的消防力量。可以說應急處理比較到位。”唐鈞說。

亮點二  扭轉形式主義

天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故,被認定是一起特別重大生產安全責任事故。

2015年8月12日,位于天津市濱海新區天津港的瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發生火災爆炸事故,造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷。

國務院調查組調查認定,瑞海公司存在的違法違規問題達10項之多,其中之一,是未按規定製訂應急預案並組織演練。

事實上,從已經發生的生產安全事故來看,不少生產經營單位都極其不重視應急預案。

唐鈞告訴記者,新修訂的“辦法”對于長期以來安全事故應急預案存在的頑疾,有針對性地作了回應,可以說是“求真務實”。

“首先是扭轉應急預案的形式主義,轉變為真實性和實用性的處置方案。”唐鈞告訴記者,自2005年《國家突發公共事件整體應急預案》發布以來,有一部分單位的應急預案存在嚴重的形式主義:編製時“向上看齊”,直接摘抄上級的預案;平時“束之高閣”,出事後找出來當作“擋箭牌”推卸失職之責。

針對這種情況,“辦法”第五條規定:生產經營單位主要負責人負責組織編製和實施本單位的應急預案,並對應急預案的真實性和實用性負責;各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。

唐鈞認為,此次“辦法”“求真務實”的第二個體現是:改變預案的靜態管理,轉變為鑲嵌進入日常管理工作的動態管理。

從突發事件應對法(2007年)第十七條及安全生產法(2014年)第七十七條的規定可以看出,由于對預案的管理未明確規定詳盡的辦法,導致有一部分單位把預案靜態管理,即把預案當作額外的附加任務。

“新修訂的應急預案管理辦法,力爭扭轉此局面。”唐鈞說。

此外,“辦法”以法律責任的形式,對生產經營單位進行約束,並且強化預案與日常管理的緊密契合。如“辦法”第六章還規定了生產經營單位應負有的法律責任。

在唐鈞看來,隻有把預案工作鑲嵌進入日常管理,才能真正有效地發揮預案的應有功能。

亮點三  強調真實實用

如果缺乏可操作性,那麽應急預案如同紙上談兵。因此,預案編製要強調實際操作為導向。

新修訂的“辦法”明確要求,根據本單位的具體情況來編製真實、實用的預案。

“預案編製後還要定期演練,讓相應崗位的人員具備相應的技能。”唐鈞說。

如“辦法”第三十一條規定:各級安全生產監督管理部門應當將本部門應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計畫,並組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。

生產經營單位應當組織開展本單位的應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的培訓活動,使有關人員了解應急預案內容,熟悉應急職責、應急處置程式和措施。

應急培訓的時間、地點、內容、師資、參加人員和考核結果等情況應當如實記入本單位的安全生產教育和培訓檔案。

此外,還要告知周邊,提醒周邊的利益相關群體和部門,都要提前做足準備。

如“辦法”第二十四條規定:生產經營單位的應急預案經評審或者論證後,由本單位主要負責人簽署公布,並及時發放到本單位有關部門、崗位和相關應急救援隊伍。

事故風險可能影響周邊其他單位、人員的,生產經營單位應當將有關事故風險的性質、影響範圍和應急防範措施告知周邊的其他單位和人員。

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