清末新政

清末新政

清末新政(又稱庚子新政、庚子後新政),後繼清朝的中華民國稱遮羞變法,香港稱晚清改革,日本稱光緒新政,是清朝末年的一場經濟和政治體製改革運動,也是中國現代化的重大事件之一。1900年,庚子事變爆發,八國聯軍入侵首都北京,慈禧太後下令和談,接受八國聯軍提出的《辛醜和約》,此舉對中國打擊甚大,因此朝廷保守派主動進行變法。1901年,在慈禧太後的默許下,滿清政府進行改革,但改革內容多與1898年的戊戌變法雷同。

  • 中文名稱
    清末新政
  • 外文名稱
    The new deal in the late Qing Dynasty

歷史背景

虧空

清朝末年,由于義和團運動等野蠻的排外暴亂事件造成列強大舉入侵,釀成彌天大禍。加上列強的政治壓力,要求清政府迅速改變當前的無能狀態。當時的清政府和軍隊已經無法應付當時的政治局勢,財政上也出現了嚴重的虧空,這使清朝統治者感到自己的統治地位已經開始動搖。因此,維護清王朝的統治成為統治者們面臨的重要課題。于是,1901年,慈禧太後正式宣布實行“新政”。

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新政

1901年1月29日,慈禧太後用光緒皇帝的名義頒布上諭,命督撫以上大臣就朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍製財政等問題詳細議奏。4月21日,又下令成立了以慶親王奕劻為首的“督辦政務處”,作為籌劃推行“新政”的專門機構,任李鴻章、榮祿、昆岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務大臣,劉坤一、張之洞(後又增加袁世凱)為參予政務大臣,總攬一切“新政”事宜。

1901年到1905年,清政府連續頒布了一系列“新政”上諭。

主要內容

籌措軍餉

編練“新軍”是清政府“新政”的主要內容之一。清政府對此投入了巨大財力,花費了很大力氣。 1901年8月29日,清政府下諭全國停止武科科舉考試;9月11日命令各省仿北洋、兩江籌建武備學堂;9月12日下諭全國各省裁汰舊軍,編練“常備軍”。編練“新軍”的工作在全國鋪開。為了在全國推行編練“新軍”計畫,清政府于1903年12月4日設立練兵處,任慶親王奕隆總理練兵事務,袁世凱為會辦練兵大臣,鐵良襄同辦理。練兵處的實權為袁世凱所掌握。清政府還令各省設立督練公所,為各省領導編練“新軍”的機構。

1904年9月,練兵處、兵部奏準在全國編練“新軍”36鎮,頒布了《陸軍學堂辦法》。1906年11月7日,清政府改兵部為陸軍部,將練兵處並入其中,鐵良為尚書,統一指揮全國“新軍”。1907年8月,陸軍部製定了全國編練“新軍”36鎮的龐大計畫,擬于2—5年內,除近畿4鎮、四川3鎮外,其他各省各編練1—2鎮。但直至清朝覆亡,隻編成14鎮和18個混成協又4標及禁衛軍1鎮,約16萬人。清政府推行“新政”,編練“新軍”。而練兵需要巨額款項,因而籌餉就成為清末統治者的又一“要政”。為了籌餉,清政府不惜巧立名目,多方搜刮。

從1902年起,在通商口岸征收印花稅,在湖廣征收房捐、鋪捐;1903年在吉林征收燒窯捐、車輛捐;在其他地方征收牛捐、馬捐、鹽商捐、紳富捐,還有戶口稅、丁稅等。同時,還亂提稅率,有由戶部決定在全國公開加收的,也有由各地任意增加稅率的,並允許地方官自籌稅收。如此“籌餉”,使財稅紊亂,貪污橫行,給廣大勞動人民造成了前所未有的災難。

振興商務

1903年9月7日,清政府設立商部,倡導官商創辦工商企業。接著,頒布了一系列工商業規章和獎勵實業辦法,如:欽定大清商法、商會章程、鐵路簡明章程、獎勵華商公司章程、礦務章程、公司註冊章程、試辦銀行章程等。這些章程規定,允許自由發展實業,獎勵興辦工商企業,鼓勵組織商會團體。這些章程和做法,都有利于民族工商業的發展,有利于社會經濟的繁榮。

廢除科舉

清政府推行“新政”的另一個重要內容是廢科舉,辦學堂,派留學。1901年9月4日,清政府命令各省城書院改成大學堂,各府及直隸州改設中學堂,各縣改設國小堂,並多設蒙養學堂。12月5日,頒布學堂科舉獎勵章程,規定學堂畢業生考試後可得進士、舉人、貢生等出身。

1902年2月13日公布推廣學堂辦法。8月15日頒布《欽定學堂章程》。1904年1月13日又頒布《重訂學堂章程》,詳細規定了各級學堂章程及管理體製,以法令形式要求在全國推行。與普通學堂並行的還有專業教育,包括師範學堂及各類實業學堂,在學製上自成系統,一套完整的學校製度隨之建立。1905年9月2日,光緒皇帝詔準袁世凱、張之洞奏請停止科舉,興辦學堂的折子,下令“立停科舉以廣學校”,使在中國歷史上延續了1300多年的科舉製度被最終廢除,科舉取士與學校教育實現了徹底的脫鉤。

12月6日,清廷下諭設立學部,為專管全國學堂事務的機構。清政府在推行“新政”過程中,把“獎遊學”與“改學堂,停科舉”並提,要求各省籌集經費選派學生出洋學習,講求專門學業。對畢業留學生,分別賞給進士、舉人等出身。對自備旅費出洋留學的,與派出學生同等對待。為統一管理留學生工作,清政府分別在1902年10月31日和1906年10月2日派出總監督赴東洋和歐洲

改革官製

改革官製是清政府“新政”的一項重要內容,其中包括“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐納”,對統治機構作了一些改變。1901年7月24日,清政府復原總理各國事務衙門,改設外務部,“班列六部之首”。1902年2月24日裁河東河道總督,其事務改歸河南巡撫兼辦。3月6日裁詹事府及通司。1903年9月7日設商部。1904年12月12日裁雲南、湖北兩省巡撫,由雲貴總督湖廣總督兼管。1905年9月4日裁奉天府尹,由巡撫兼管;裁奉天府丞,改為東三省學政。10月8日設巡警部。12月6日設學部,裁國子監。除裁並增設行政機構外,清政府還下令“停捐納”、“裁陋規”、“定公費”。1901年9月19日,清政府宣布停止報捐實官。

清末新政

1905年7月18日宣布停止捐納武職。清政府推行“新政”,原想緩和國內矛盾,維持和鞏固其封建統治,適應帝國主義的侵略要求,拉攏上層資產階級分子。但實行的結果卻適得其反。首先,由于舉辦“新政”,清政府允許地方自行籌款,每年要向各省攤派2300萬兩,這些都以捐稅的名目直接或間接轉嫁到廣大人民民眾身上,人民不勝負擔,自發鬥爭更為廣泛。有的地方由“抗洋捐”、“反賠款”發展到武裝起義,使整個社會動蕩不安。其次,“新政”雖然裁撤了一些中央和地方的衙門,裁汰了一些冗吏,但又出現了新舊機構重疊,如軍機處和督辦政務處、戶部和財政處並存等。

1905年7月的上諭也承認,實施新政“數年以來,規模雖俱,而實效未彰”。(《光緒朝東華錄》第5冊,第5364頁)再次,由于“新政”的目的與施行後出現的新生力量的發展要求背道而馳,引起了新舊勢力之間以及舊勢力內部對待新勢力不同態度的派系之間的種種紛爭。這就加劇了統治階級和被統治階級之間的矛盲、激化了統治階級內部各政治派別之間的鬥爭。在“新政”推行期間,袁世凱抓住“練兵”、“籌餉”兩項要政,奏請撥款100萬兩,編成北洋六鎮。同時,還擔任參預政務、督辦關內鐵路等要職,羽翼遍布朝廷內外,死黨分據要津,成為聲勢顯赫,左右朝政,繼曾國藩、李鴻章而起的又一權臣。

積極作用

經濟發展

在經濟上,清末新政期間中國的民族資本主義經濟有了明顯發展。1904至1910年間,設廠數目與投資總額都大大地超過了前代。在1895至1898年的民族工業,新設廠投資萬元以上者55家,年均13.75家;而1904至1910年間,新設廠投資萬元以上者276家,年均39.4家,是前者的2.87倍(汪敬虞:《中國近代工業史資料》第2輯下冊,第878—919頁。其中純官辦企業未計算在內。)。這種發展還表現在礦業上,1904至1910年新增礦48家,超過了以前任何時期。此外,交通、商業、金融等都有了較明顯的發展。在農業上,由于土地面積的增加(拙作:《清末發展實業初探》,《北方論叢》1985年第3期。),促進了農作物產量的成長;而先進的農業技術和知識的傳入(李文治:《中國近代農業史資料》第1輯,第868—879頁。),則表明中國農業生產也帶有近代的色彩。

政權變化

在政治上,清末政權機構發生了很大的變化。清末新政前,清政府基本上還是封建的政權機構。在清末新政期間,卻發生了極大的變化。這種變化不僅表現在1906年前改總理衙門為外務部以及設立商部、練兵處、巡警部、學部等;還表現在1906年11月重新更定官製,除內閣、軍機處仍舊外,新設立或改名稱的有:外務部、學部、民政部、度支部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、海軍部、軍咨府、資政院、審計院。到此,清政權雖然仍是半新半舊的,但這畢竟是清朝政權機構邁入近代時期的開始。

編練新軍

在軍事上,清末中國軍隊發生了較大變化。由于清末新政時註意編練新軍,辛亥革命爆發前全國已編成16鎮。于是,資產階級革命黨人也把工作重點轉移到新軍。

新學教育

在思想文化上,通過清末新政,在這萬面的變化是十分突出的。其一,結束了科舉製度的歷史。其二,清末出現了辦學熱潮。由于清政府號召辦學,又公布了《奏定學堂章程》,加上廢除科舉製度,于是新式學堂如雨後春筍,達到前所未有的程度。其三,由于清朝政府的號令及地方官和個人的努力,很快地出現了留學的熱潮。1905至1906年間,僅留日學生就多達8000餘人(一說10000多人),這同新政前比較,成長了100多倍。其四,政治思想界也有所變化。隨著清末“預備立憲”的開展,西方資產階級某些思想得到了一定的傳播,在中國封建專製思想體系中透進了一線民主的霞光

資產崛起

在階級關系上,清末也發生了很大的變化。隨著中國民族資本主義的發展,中國民族資產階級的力量有了明顯地成長,特別是這時,民族資本的中小企業大量涌現,使中國民族資產階級中下層的力量有了明顯地壯大。與此同時,中國工人階級的隊伍,也由甲午戰前的10萬人左右,成長到辛亥革命前的66萬多人。

民主革命

在新政與民主革命的關系上,新政促進了革命的爆發。清末新政與資產階級民主革命是互相影響著的兩個運動:由于民主革命活動的開展,觸動了清朝的封建專製統治,因此,清末新政有轉移人們鬥爭視線、破壞革命的動機。從這個意義上說,民主革命活動促使了清末新政的實行。但同時,我們還必須註意另外一個客觀事實,這就是由于清末新政的開展,又在客觀上促進了資產階級民主革命的發展。主要表現是:清末民族資本主義的發展,為資產階級民主革命提供了經濟基礎;由于民族資產階級力量的壯大,為資產階級民主革命提供了階級基礎;辦學和留學熱潮的出現,產生了眾多的青年學生和知識分子階層,這是民主革命的民眾基礎;由于清末新軍的出現,由于革命黨人把工作重點轉移到新軍,新軍就逐漸成了清政府的掘墓人,成了民主革命的陣地.    

消極作用

人民的負擔

為了實行新政,清政府必須想方設法籌集經費,增加了人民的負擔,使中國勞苦大眾生活更加貧困化,社會矛盾更加尖銳。為了籌款,清政府不得不向下攤派,這是清末新政經費的最主要來源。如1903年12月24日清政府發布的兩個上諭,就向各省派款每年達960萬兩(《光緒朝東華錄》,(五)總第5116—5117頁。)。清政府向下派款,而這些款項,各地方政府又通過提高部分商品物價從勞動人民身上榨取。如直隸,1902年袁世凱擬“每戶售酒百斤,抽捐製錢一千六百文,並準其于常價之外,每斤增加十六文發售。”(《光緒朝東華錄》,(五)總第4925頁。)此外又出現了許多新名目的稅捐,如糧捐、房捐、新捐、學捐、鋪捐、膏捐、統捐、攤捐等等。

軍閥崛起

袁世凱和北洋軍閥的崛起,是清末新政的又一惡果。眾所周知,袁世凱是靠在天津小站練兵起家的,又靠出賣維新派和帝黨及鎮壓義和團運動發跡的。在“新政”期間,于1902年清政府又令袁世凱訓練京旗陸軍,到1906年末,北洋六鎮的軍隊都抓在了他的手中。因此,在清末,袁世凱聲名顯赫,並可以左右朝政。袁世凱及北洋軍閥的崛起是這次新政的一大毒瘤。

經濟侵略

清末新政時,某些經濟政策的公布,客觀上也為帝國主義輸出資本創造了方便條件。對此已有多論,此不贅述。

國家機器

清末新政時,練新軍、辦警政,強化了封建專政的國家機器,有利于清政府對人民民眾反抗鬥爭的鎮壓。因為在清末,清朝舊式軍隊早已失去戰鬥力,而所編練的新軍,戰鬥力有了明顯的提高,再加上各地辦起的警察,加強了對人民反抗鬥爭的偵緝和鎮壓,這也是清末新政的一個惡果。

社會影響

發展基礎

經濟發展的決定性因素是製度。良好的製度是人才迅速成長和資金積聚的強大推動器;反之,則資金消散、人才流失。從1901至民國建立,有很多製約經濟發展的不利因素:強勢和享有特權的外國資本;釐金和其他苛捐雜稅;由于政治製度改革滯後帶來的政府官員腐敗;日俄戰爭及其他突發事件引起的社會不安和動蕩;等等。但民族經濟仍有不俗的表現。1895——1913年間,民族資本工業發展速度年均15%,比第一次世界大戰列強無暇東顧期間的發展速度還略高一點。[xiii]其他經濟事業發展也比較順暢。主要的一條是政府不再愚蠢地堅持以官辦或官督商辦的壟斷經濟為路向,扶植和獎勵私人資本,建立自由的市場經濟製度;加上工資和原料低廉;市場廣闊;這些有利因素足以抵消其他製度性缺陷帶來的不利因素(如貪污腐敗和政府效率奇低等)的影響。

影響

從民國初年到1937年抗日戰爭爆發,戰火連綿,社會動蕩不安。但總的說來,經濟仍持續以較高速度發展。1912~1936年間,盡管有幾次世界性的經濟危機,特別是1929年開始的經濟大危機,中國工業年均仍成長9.2%。1912~1920年,更高達13.8%。原因是北洋軍閥政府繼承新政的經濟自由製度,且有所完善。1927年國民黨取得全國政權後,雖然開始扶植帶有封建的、買辦性質的官僚資本,但尚不足壟斷國民經濟。

經濟自由

更值得重視的是經濟自由對人的解放的重要意義。在所譯之書論及西方有經濟自由,“乃至民生安業之事,大抵任民自為,而不過問”之際,嚴復感慨系之地寫道:“讀此,則知東西立國之相異,而國民資格,亦由是而大不同也。蓋西國之王者,其事專于作君而已;而中國帝王,作君而外,兼以作師。且其社會,固宗法之社會也,故又曰元後作民父母……下至守宰,皆以其身兼天地君親師之眾責……卒之君上之責任無窮,而民之能事,無由以發達……而其于國也,無尺寸之治柄,無絲毫應有必不可奪之權利”。[xv]沒有經濟自由,隻能事事仰承官府旨意,公民權利就失去基礎。在新文化運動中,陳獨秀也一再重申“以獨立之生計,成獨立之人格”的極端重要性。

相關評價

經濟自由

竊以為清末新政最大的成就是經濟自由。這樣說的不言而喻的前提,是傳統或中世紀中國沒有現代意義的自由。

中國人獲取自由是由經濟領域開始的。就傳統經濟領域而言,中國人當然可以經營農業、商業和手工業。可是,有個障礙迎面而來:財產所有權的限製。《大清律》承襲傳統,明確規定:“凡祖父母、父母在,子孫別立戶籍,分異財產者,杖一百。若居父母喪而兄弟別立戶籍,分異財產者杖八十。”理由是:“祖父母、父母在,子孫不得私財,禮也。居喪則兄弟猶侍乎親也,若遂別立戶籍,分異財產,均為不孝,故有杖一百、八十之罪。仍令合籍共財。”[iv]這是嚴重壓抑經營積極性的規定。更為嚴重的是清政府為新經濟的發展設定了種種障礙。突出的表現是辦新式工商、交通和金融事業,一律實行批準製,往往相應設定壟斷特權,不準民間資本自由進入。

例如,19世紀國際貿易的主導商品是紡織品。它和鴉片是19世紀中國外貿入超的主要因素。為與外商爭利,70年代開始,朝野有關人士就著手籌辦紡織廠。1890年上海機器織布局開車生產,這是中國人自己辦的第一個棉紡織廠。從1876年李鴻章批準籌辦起算,幾經折騰,整整歷時14年。

1880年,為辦這麽一個廠,李鴻章特地上奏,並經皇帝批準,給予該局十年專利,“十年之內隻準華商附股搭辦,不準另行設局”。[v]1888年張之洞在廣東籌設織布官局,不得不致電李鴻章協商:“閱《申報》載,上海布局經尊處奏準:‘十年之內,不準另行設局’;是否專指上海而言?粵設官局本與商局有別;且進口布多消旺,斷非滬局所能遍給,粵給粵用,猶恐不給;當不至侵滬局之利。望速電復。”[vi]李鴻章的答復是:“粵設官局,距滬較遠,似無妨。”[vii]照“不準另行設局”的規定,雙方的說辭都經不起推敲。李鴻章和張之洞是當時權勢最大的兩位總督,在人治社會官場文化的氛圍中,矛盾順利化解了。

但問題沒有真正解決,其他人辦企業,就沒有那麽幸運了。郭嵩燾大清帝國第一位駐外使節,二品大員。黯然回國退休後,他在給李鴻章的信中說到這麽一件事:“輪船之為便利,天下所共知也。愚劣如湘人,亦習焉而知其利。是以十年以前,阻難在士紳;十年以來,阻難專在官。凡三次呈請……獨不準百姓置造”,第三次是郭嵩燾出面籌辦的,已籌集資本兩萬餘,這個航運公司還是辦不成!

不過,由于中國傳統觀念中把公私之分視同善惡之別;加上屢僕屢起的啓蒙運動未完成自己的歷史任務;經濟自由的極端重要性,沒有被廣大知識分子深刻認識。這就為日後的反復留下了禍根。

傳統中國

這兩個例子帶有普遍性

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。說到底,這是製度問題:傳統中國沒有經濟自由。因此,各行各業要辦點當時的新經濟,無不碰到官方批準這一難關。

這個障礙是怎樣打破的?1895年7月19日,清政府發了一道上諭:“疊據中外臣工條陳時務……如修鐵路、鑄鈔幣、造機器、開各礦、折南漕、減兵額、創郵政、練陸軍、整海軍、立學堂;大約以籌餉練兵為急務;以恤商惠工為本源。此應及時舉辦。”[ix]以這一聖旨為標志,清政府的經濟政策從壓製私人資本即剝奪國民的經濟活動自由,轉變為“恤工惠商”即力求保護和扶植私人資本。阻力和困難仍然不少,但大體是朝著這個方向前進的。

如果從1865年辯論要不要學西方借法自強算起,清政府內部整整爭論了30年,才得出這麽一個結論。更主要的是鴉片戰爭以來歷經6次內外戰爭,特別是甲午戰爭失敗,內外交困,迫使清政府的經濟政策不能不作出重大調整。用當時一篇得到朝廷首肯並轉發而流傳甚廣的奏章的話來說是:“今日即孔孟復生,舍富強外亦無治國之道,而舍仿行西法一途,更無致富強之術。”[x]換句話說,生死存亡迫使這個專製政府不能不放松控製,讓老百姓得到一定程度的經濟自由。不過,這一權利的法製化,是1904年初接連頒布《奏定商會簡明章程》、《商人通例》、《公司律》後的事。其中規定“凡設立公司赴商部註冊者,務須將創辦公司之契約、規條、章程等一概呈報商部存案。”悉與國際慣例一樣,辦企業僅須登記註冊即可。

財產所有權

與此同時,現代財產所有權亦相應逐步確立。《大清民事刑事訴訟法》在“判案後查封產物”一節中規定:“凡封票紙查封被告本人之產物,如產物系一家之公物,則封本人名下應得之一分,他人之分不得株連。”“凡左列各項不在查封備抵之列:一,本人妻所有之物。二,本人父母兄弟姐妹及各戚屬家人之物。三,本人子孫所自得之物。”這表明財產所有權已從家庭甚至家族所有轉變為以個人為本位。盡管這一規定要不僅在打官司時管用,並要成為全社會的習慣仍須假以時日,但這些法律條文的出現,就意味著主流文化開始承認個人財產權的正當性。

法律體系

1901年1月,清廷下詔變法

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。翌年5月13日,一道“上諭”下達:“現在通商交涉,事益繁多。著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例,按照交涉情形,參酌各國法律,悉心考訂,妥為擬議。務期中外通行,有裨治理。”[xx]中國法律現代化由此起步,幾經反復,直至20世紀終結,尚未完成。不過,基本架構已在晚清新政時期奠定。1903年起,《獎勵公司章程》、《商標註冊試辦章程》、《商人通例》、《公司律》、《破產律》、《各級審判廳試辦章程》、《法官考試細則》、《集會結社律》等等先後出台。影響最為深遠的是三個總結性的大法:《大清刑事民事訴訟法》、《大清新刑律》、《民律草案》,分別在程式法和實體法領域為中國法律的現代化奠定了牢固的基礎。雖因辛亥革命爆發,《民律》已來不及審議頒布施行,但20世紀上半葉的中國政府無不繼承這三個大法。

司法製度

1925年國民政府在廣州建立,特別是1927年成為全國政權後,中國法製進程因中國國民黨在包括立法、司法在內的各領域全面推行“黨化”而逆轉。但其民法、刑法等基本法律文本仍大體承襲了清末新政的成果。他們的專製統治,是通過另外兩條途徑達到的:一是另外製定法例(例如,《中華民國訓政時期約法》、《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》等等),把現代公民應有的權利全部化為烏有。二是建立以民為敵的秘密警察(特務)機關,嚴格管製公民的言行。

軍統、中統和國民黨中宣部及各級黨部宣傳部是其中最臭名昭彰的。他們開創了執政黨直接檢查和鉗製言論自由、學術自由的體製,冀圖以一黨的主義“齊一國民思想”。中國共產黨領導的抗日根據地和後來的解放區,也沿用國民政府的《六法全書》辦案。直至1949年2月中共中央下令“蔑視和批判”西方“反人民的法律和廢止國民黨《六法全書》”,再歷經50年代初的“司法改革”,歷史出現了30年的斷裂。可是,近20年,立法、司法又開始悄悄地回歸清末新政開創的新傳統。

現代化潮流

但清末“新政”在政治上增設了一些適應近代化的機構,修改了《大清刑律》,廢除酷刑峻法,註入了一些資產階級人道主義的原則;在經濟上,允許和獎勵私人資本主義的自由發展,承擔保護資本主義工商業的責任,提高半殖民地半封建社會的民族資產階級的政治和社會地位;在文化教育上,給西學以合法地位,允許學習和傳播資本主義的自然科學和資產階級的社會政治學說;在軍事上,採用西方近代資本主義建軍理論和原則,使古老的封建軍事製度發生了一些變革,促進了中國社會近代化的進程。總的來看,清末“新政”屬于半殖民地半封建性質,當時民主革命的高潮已經到來,而清末“新政”的某些措施客觀上有利于民主革命思想和文化的傳播(如興學堂),或客觀上有利于民族資本的發展(如獎勵工商),因而也有利于辛亥革命的到來,加速了清王朝的最終覆滅。

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