比例原則

比例原則

比例原則是許多國家行政法上一項重要的基本原則。學界通說認為,比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。行政法中比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外,行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。比例原則對我國行政法治建設具有很強的借鏡意義。

  • 中文名稱
    比例原則
  • 來    源
    德國行政法
  • 作    用
    判別是否違憲
  • 範    圍
    歐陸法系國家

概念

比例原則的概念有廣狹之分。狹義比例原則是廣義比例原則的一個下位概念。對于廣義比例原則含義,在學說及其用語上,不同學者並不一致。通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。我們可以稱之為“三分法”。也有的學者主張“二分法”,認為必要性原則與合比例性原則兩個子原則即已經能夠表達比例原則的含義。[3]有的學者則提出“四分法”,將比例原則的內涵表述為符合憲法原則、有效性原則、必要性原則和狹義上的比例原則。在此,採用“三分法”,對“傳統”比例原則的適當性原則、必要性原則及狹義的比例原則作一概述。

原則

適當性原則

又稱為妥當性原則、妥適性原則、適合性原則,是指所採行的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成並且是正確的手段。也就是說,在目的———手段的關系上,必須是適當的。這個原則是一個“目的導向”的要求。通說認為,即使隻有部分有助于目的之達成,即不違反適當性原則。並且這個最低標準不是以客觀結果為依據的,而是以措施作出時有權機關是否考慮到相關目的為準。在行政實踐中,任何一個措施都“多多少少”會有助于達成目的,因此本原則實際很少起作用。這也是比例原則“三分法”受到非議的原因所在。

必要性原則

又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。其是指在前述“適當性”原則已獲肯定後,在能達成法律目的諸方式中,應選擇對人民權利最小侵害的方式。換言之,已經沒有任何其他能給人民造成更小侵害而又能達成目的的措施來取代該項措施了。這裏實際包含兩層意思:其一,存在多個能夠實現法律目的的行為方式,否則必要性原則將沒有適用的餘地;其二是在能夠實現法律目的的諸方式中,選擇對公民權利自由侵害最輕的一種。可見,必要性原則是從“法律後果”上來規範行政權力與其所採取的措施之間的比例關系的。中國的成語“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對這一原則的最好詮釋。

狹義比例原則

又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則,即行政權力所採取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講,要求行政主體執行職務時,面對多數可能選擇之處置,應就方法與目的的關系權衡更有利者而為之。[5]比例性原則是從“價值取向”上來規範行政權力與其所採取的措施之間的比例關系的。但其所要求的目的與手段之間關系的考量,仍需要根據具體個案來決定。也就是說,狹義的比例原則並非一種精確無誤的法則。它仍是一個抽象而非具體的概念。當然,狹義的比例原則也不是毫無標準,至少有三項重要的因素需要考慮:“人性尊嚴不可侵犯”的基本準則;公益的重要性;手段的適合性程度。

綜述

綜上所述,適當性原則要求手段有助于目的實現,必要性原則要求實現目的的手段是最小侵害的,而狹義比例原則是通過對手段負面影響的考量,要求目的本身的適當、不過份。質而言之,比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律後果”、“價值取向”上規範行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺,構成了比例原則的完整而豐富的內涵。

歷史

比例原則的思想最早可追溯至英國大憲章的規定,人們不得因為輕罪而受重罰。19世紀,德國的警察法中首次出現比例原則觀念,之後比例原則在理論與實踐中均得到了極大的發展。德國行政法學者奧托·邁爾(Ottomayer)在1895年出版的《德國行政法》中,主張“警察權力不可違反比例原則”。1923年在同書第三版中認為,“超越必要性原則即違法的濫用職權行為”。20世紀初,德國另一位行政法學者弗萊納(F·Fleiner)在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言,比喻警察行使權力的限度。觀念上倡行的結果是比例原則在法律上的體現。1931年的《普魯士警察行政法》規定,警察處分必須具有必要性方屬合法。同時該法第14條對必要性定義為:“若有多種方法足以維持公共安全或秩序,或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險,則警察機關得選擇其中一種,惟警察機關應盡可能選擇對關系人與一般大眾造成損害最小方法為之。”此一立法例證,被德國各邦廣泛採納。[1]在司法實踐中,當時的高級行政法院將警察採取的措施是否超過為實現目的所需的必要限度作為審查內容之一。隨著民主、法製的發展,比例原則後來超越了警察法領域,被德國聯邦法院賦予憲法地位,但其核心內容仍是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。比例原則要求行政主體的行政活動,在合法的範圍內,註意合理的比例和協調。

比例原則

借鏡

比例原則因其科學性和多方面的功能,而在行政法中具有重要地位。德國、葡萄牙、西班牙、中國台灣地區等國家或地區都將比例原則作為行政法律的一條基本原則。台灣著名公法學者陳新民先生認為,比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則,其在行政法中的角色如同誠信原則在民法中的角色一樣,二者均可稱為相應法律部門中的“帝王條款”。 在中國,比例原則在行政法中至今還沒有明確的概念,在行政法學研究中也遠未為我國行政法學者所重視。雖然有的著作中提及比例原則,但是要麽將其與合理性原則相混淆,[8]要麽將其作為外國行政法的一般基本原則加以介紹,並未將其放至中國行政法之應有的位置,[9]對在行政法領域如何適用比例原則更是甚少研究。理論研究的薄弱,導致在中國目前的行政性法律法規中,未能全面體現比例原則的內容。即使像《警察法》、《行政處罰法》這樣的極易損害行政相對人合法權益的法律,也沒有規定比例原則。這不利于對行政相對人合法權益的有效保障。在行政法上對比例原則予以借鏡不僅是必要的,也是可行的。

比例原則

必要性

比例原則借鏡的必要性集中體現在其之于中國行政法治建設的重要作用上。比例原則的借鏡對中國行政法治建設的行政立法、行政執法與行政司法三個相互聯系、相互銜接的環節均具有重要意義。

首先,根據比例原則,可以規範行政主體的行政立法行為。其一,行政立法是否可以達到“欲求之目的”,可以根據比例原則之適當性原則作出判斷,能夠達目的的行政立法就是可為的,反之,則無需立法。其二,可以根據比例原則之必要性原則,對不符合必要性原則標準的行政立法加以變更,使之達到必要性標準。其三,行政法律作為調整社會關系的手段,其作用的結果在對某些人賦予權利的同時,必然對另外一些人科以義務。基于行政法律關系的特殊性,需要對公共利益和私人利益加以考量以達到平衡。而平衡的標準即可適用狹義比例原則。

其次,根據比例原則,可以約束行政主體的行政執法行為。在行政執法方面,行政主體依據比例原則,利用立法者給予的自由裁量的空間,對具體行政事務進行斟酌、裁量。比例原則的運用會有效遏製行政自由裁量權的濫用,限製行政權恣意。此外,比例原則也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把尺規,對行政腐敗的遏製也會起到很好的作用。再次,根據比例原則,可以推動行政主體的行政司法行為。行政司法在我國包括行政復議和行政裁決。正確適用比例原則可以為行政復議或行政裁決提供一個較為客觀、容易把握的判斷標準,並據此做出公正的決定或裁決。例如,行政訴訟法第54條規定,對“濫用職權”的,可以復原或部分復原具體行政行為;對“行政處罰顯失公正的,可以判決變更”。在這裏,“濫用職權”、“顯失公正”的標準就較難把握,而用比例原則這把尺規來衡量,就可以更為容易地做出判斷。

實踐角度

從實踐的角度講,比例原則在中國行政法治建設中加以借鏡也是完全可行的。仔細研究中國現有的行政法律規範,不難發現,比例原則的因素已經開始出現。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定:“人民警察使用警械和武器,應當以製止違法犯罪行為,盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。”《行政處罰法》第4條規定:“設定和實施行政處罰必須以事實為根據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”《行政復議法》第28條規定,具體行政行為明顯不當的,行政復議機關可以復原或變更。但是,由于對一些法律術語缺少具體的評價標準,使其在實踐中很難操作,而比例原則能為此提供具體的標準。因此隨著現代行政法的發展以及行政法治的日益健全,特別是司法審查製度的日益完備,比例原則以其內容明確、操作功能強而日益走進中國的行政法和行政法學中去是完全可以期待的。[10]

重要作用

比例原則是貫穿立法、執法等活動中的一項重要原則,也是司法機關判斷行政機關是否公正、合理行使自由裁量權的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上,應充分考慮行政目標的實現和行政相對人權益的保障,採取適當的手段,使對行政相對人權益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國法律中對比例原則尚無明文規定, [22]但我國的一些相關法律的立法還是在一定程度上反映和體現了比例原則的精神。如我國《行政訴訟法》第一條規定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政職權,根據憲法製定本法。”《行政處罰法》第一條規定:“為了規範行政處罰的設定和實施,保障和監督行政機關有效實施行政管理,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,根據憲法,製定本法。”第四條規定:“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。……”。《行政復議法》第一條規定:“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,製定本法。” 最近國務院頒布的《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定:“社會撫養費的征收標準,分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準,結合當事人的實際收入水準和不符合法律、法規生育子女的情節,確定征收數額。……”等等。由此可見,法律的宗旨在于監督行政機關依法行使行政職權,一方面,對其合法行為加以維護,確保行政目標的順利實現;另一方面,對其違法行為加以糾正,為公民、法人和其他組織提供必要的法律救濟,使其合法權益得到有力的保障。而比例原則在監督行政機關依法行使職權,保護行政相對人權益方面發揮著不容忽視的、積極有效的作用。因此,比例原則既符合前述諸部法律的立法目的和精神,也是實現立法目的的有力保障,我們可以更進一步說,比例原則使相關的立法目的得以在行政行為的具體運作中實現,它使得法院、其他有權機關及整個社會對行政行為的監督更為具體、細致和富有針對性。    

總結論述

行政法中比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外,行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量,兼顧國家、社會及公共利益,同時又不妨害第三人的權利,確保基本人權的實現。比例原則從理念上源于對正義的需求。它在價值取向上與時代發展的大趨勢是一致的,也符合中國建設社會主義法治國家的戰略目標。但比例原則在社會實踐中真正起作用還有賴于整個社會法治水準的提高,國家機構的完整配置,甚至民眾貭素的提升。可以說,比例原則是在一般合法的基礎上提出的更高的要求,是值得中國借鏡的,但在借鏡的同時中國也應該註意其配套設施的建設和發展,對其局限性也要有所把握,否則期望或許會落為失望。

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