樞密院

英國顧問機構
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樞密院(全稱女王陛下最尊貴的樞密院;Her Majesty's Most Honourable Privy Council)是英國君主的咨詢機構。它在以往具有十分大的權力,但今日隻具有禮節性質。樞密院擁有不同的委員會,當中,英國內閣擁有其絕大部份的權力。樞密院亦具有司法職能力,並主要由樞密院司法委員會所行使。

樞密院是君主的四大主要機構之一,而另外三者分別是法院、平民院(commune concilium,即國會)和大會議(magnum concilium,又名大議會或王國全體貴族集會),以上機構至今仍然存在,但是大會議上一次召開已經是1640年的事。

  • 中文名稱
    樞密院
  • 組    成
    君主有權任命所有樞密院顧問官
  • 簡    介
    是英國君主的咨詢機構
  • 歷    史
    早在諾曼王朝時代

歷史

早在諾曼王朝時代,便已有一王室機構向君主提供建議,該機構主要由權貴、教士和重要官員所組成。此機構原本分別就立法、行政和司法事務向君主提供意見。但到了後來,不少機構擁有相類似的權力:法院取得了司法權,而國會則得到了王國至高無上的立法權。然而,樞密院仍保留了相當的權力,包括在原訟法庭和抗訴法庭聽取法律糾紛。此外,除了向國會咨詢外,君主經咨詢樞密院而設立的法例,也是被認為有效的。

強勢的君主往往會使用其他機構規避法院和國會。例如在15世紀樞密院某委員會(日後的星室法院(Court of the Star Chamber),就有權在無須證據的情況下,判處犯人死刑以下的任何刑罰。而亨利八世在位期間,他甚至可以隻透過咨詢樞密院而宣布法例生效,無須國會同意。國會要到亨利八世死後,才重新取得立法的控製權。

由于王家樞密院仍負起了相當的立法和司法責任,使它成為了一個十分重要的行政機構。不過,樞密院人數眾多(如在1553年,樞密院一共有40名成員),使它難以發揮應有的咨詢角色。因此,君主通常隻依賴于樞密院內的一小部份人,而這就發展出現代的內閣。詹姆士一世和查理一世都是歷史上企圖取得絕對權力的君主,他們都透過奪取樞密院的權力,來提升君主的王權。

英國內戰後,查理一世被處決,原有的王室和上議院被廢除。獲保留下來的國會下議院則成立了國務會議,負責執行法例和主導行政政策。國務會議共有41人,由下議院議員選出,並由實際上掌握大權的奧利弗·克倫威爾出任主席。可是到了1653年,克倫威爾成為了護國公,國務會議的成員人數被縮減至介于13人和21人之間,並繼續由下議院議員選出。在1657年,下議院對克倫威爾下放了更大的權力,除了恢復了以往部份王室所享有的特權外,國務會議變更稱為護國公樞密院(Protector's Privy Council),該樞密院的成員全部由護國公選定,再由國會通過簡任。

在1659年,即王政復闢後不久,護國公樞密院被廢除。並由查理二世重新成立了王家樞密院。可是他與前代斯圖亞特王朝的君主一樣,隻向樞密院內的一小部份人征求意見。後來喬治一世在任時,由于他不懂說英文,以致有更多的權力落入了樞密院,當中,樞密院的其中一個委員會,更掌握了向君主就重要機要提供意見的權力,那就是今日所知的內閣。

組成

君主有權任命所有樞密院顧問官,但實際選擇人選時,多會由政府提供意見。顧問官的人數沒有限製,人數大約維持在數百人左右。王位法定繼承人以及英國國教會地位最高的三位人士,即坎特伯裏大主教、約克大主教和倫敦主教,一般都會獲樞密院聘任。

某一些高級法官,例如聯合王國最高法院法官(Justice of the Supreme Court of the United Kingdom)、英格蘭及威爾士抗訴法院(Court of Appeal of England and Wales)的法官、北愛爾蘭抗訴法院(Court of Appeal in Northern Ireland)的法官和蘇格蘭高等民事法院(Court of Session)的內庭法官都會被聘任為樞密院顧問官。

然而,以上的人士隻佔少數,而大多數的樞密院顧問官都是政治家。英國首相、內閣閣員、反對黨領袖、內閣秘書和女王私人秘書在上任時必然獲任命樞密院顧問官。此外,在下議院內一些主流黨派的黨魁、一些在內閣以外供職的高級官員和部份資深的下議院議員都會被任命為顧問官。

雖然樞密院基本上是一所英國機構,但來自英聯邦的官員也會獲任命。當中最明顯的例子要數紐西蘭,當地的總理、資深政客、首席法官和抗訴法院法官也會按慣例成為顧問官。通常而言,凡以英國君主為元首的英聯邦國家總理,都會受命為樞密院顧問官。

假若重要的官員因政府下台而去職,轉為反對黨,其顧問官的身份仍然會獲得保留(但他們不會再被傳召到內閣,而內閣就是樞密院的一大委員會)。而重要政客與反對黨談到機要事務時,亦要遵守"樞密院條款"。

一旦君主駕崩,樞密院將在六個月後自動解散,所有成員的會籍亦會因此告終(現行規例是在安妮女王任內所立,在此以前,樞密院會在君主駕崩後立即解散)。但按慣例,繼位的君主通常會重新聘請他們,所以樞密院的會籍可以說是終身製的。

君主有權將樞密院的成員逐出樞密院,而樞密院成員本身也可透過自動放棄會籍來避免被逐的下場。對上一位自動脫離樞密院的人是艾特勤(Jonathan Aitken),他于1997年因涉嫌犯偽證罪而離開。包括艾特勤在內,在20世紀裏,隻有3名顧問官自動從樞密院辭職,而另外兩人分別是約翰·普羅富莫(John Profumo)和約翰·史東毫(John Stonehouse),他們分別在1963年和1976年自動脫離。對上一位被逐離樞密院的則是埃德加·施派爾爵士,第一代從男爵(Sir Edgar Speyer, 1st Baronet)。他因為在第一次世界大戰期間參與親德活動,結果在1921年被逐離樞密院。

會議

不論君主是否在國內,樞密院通常會每月舉行一次會議。君主通常都會主持會議,但有時會由兩名或以上的國務顧問所代理職務。根據1937年的《攝政法案》,國務顧問(Counsellor of State)建議由君主的配偶,或王位繼承排名名單上,排名最前的四人(王儲必須為18歲或以上,而其餘人等必須大于21歲)出任。

通常而言,君主樂于站著主持樞密院的會議,這樣好使與會者都不能坐下,使會議變得簡短。在會議中,樞密院議長會讀出一系列等候通過的法令,而君主隻需說"同意"便可。理論上,君主是可以說"拒絕"的,但是在安妮女王任內以後,一直也沒有發生這樣的情況。此外,每次的會議隻有十分少顧問官出席,而且隻會在獲邀請的情況下才要出席(由政府邀請)。

樞密院會議隻會在君主宣布大婚,或君主駕崩的情況下,才要求全體成員出席。在後者的情況中,樞密院會聯同上議院的靈職議員(Lords Spiritual)、俗職議員(Lords Temporal)、倫敦市市長(Lord Mayor of London)、倫敦市市府參事(Aldermen)和英聯邦代表,發表公告,宣布繼任君主登基。樞密院會在特別召開的會議中宣告繼任君主登基,並見證君主宣讀法定誓詞,而這會議則稱為登基會議(Accession Council)。

職能

君主會在樞密院的建議下,發出樞密令(Order-in-Council),以發揮其行政權力。樞密令一般由政府,而非君主所撰寫,它的作用主要是製定簡單的政府規例和作政府任命。此外。樞密令也會向王家屬地立法機關通過的法律給予御準(Royal Assent)。

除樞密令外,也有一種樞密院令(Orders of Council)。前者由君主在樞密院的建議下發出,後者則由樞密院的成員製訂,而且不須君主的幹預。樞密院令根據《國會法案》的特殊權力所簽發,主要為公眾機構製訂規章。

另外,君主會在樞密院的建議下發出王家特許狀(Royal Charter)。特許狀可為公司賦予特別地位,也可為市鎮賦予自治城市(city)或自治市鎮(borough)的地位。

因此,樞密院的管轄的事務可謂林林總總,例如鑄幣、大學地位、規管墓地、製定銀行假期和任命政府官員等等。至于一次性的事務,例如合並或分割政府部門,若果由樞密院處理的話,會比起部門自身更具效率。

君主會同樞密院(Crown-in-Council)也會負起一定的司法職能。在英國國內,君主會同樞密院會受理來自教會法庭、五港同盟海軍法庭、捕獲法庭以及王家獸醫學院風紀股長會的抗訴。至于牽涉到教會專員的計畫和一部份《國會法案》(如《1975年下議院喪失資格法案》)的案件抗訴,也會受理。君主會同樞密院也會受理部份來自英國以外的抗訴案件,地區包括其海外領地、王家屬地、英屬基地區(Sovereign Base Area)和數個英聯邦成員國。以上的抗訴案件在名義上,雖然由君主會同樞密院時審理,但實際上則由司法委員會所負責,而司法委員會的成員均由身兼樞密院顧問官的法官所組成。司法委員會對涉及《1998年蘇格蘭法案》、《1998年威爾士政府法案》和《1998年北愛爾蘭法案》的案件,原本均可直接行使其司法裁判權,惟有關權力已于2009年移交至聯合王國最高法院。.

簡言之,樞密院負責處理形形色色的正式國務。而這些事務,可以是未有由君主委托任何政府機構處理的事,或《國會法案》所列明一些由君主直接賦予的權力,讓樞密院可以方便行事的事。

成員權利

樞密院本身冠上了"最尊敬的"(The Most Honourable)頭銜,而每位樞密院顧問官則可以在姓名後加上"閣下"(英文則在姓名前冠上"The Right Honourable")頭銜。本身是貴族的顧問官可以再在姓名尾碼上"PC"字樣,以資識別,這是因為男爵子爵和伯爵本身已享有"閣下"頭銜的使用權,而侯爵和公爵即使不是顧問官,卻已有更高規格的頭銜。對庶民而言,加上"閣下"頭銜已可充分識別出其樞密院顧問官的身份。

樞密院顧問官在英格蘭及威爾士排名名單中擁有排名。而在每屆國會開幕時,身兼顧問官的下議院議員可以繼議長和下院之父後作效忠宣誓,然後才到其他議員。在以往的下議院,若果身兼顧問官的下議院議員和一般的下議院議員同時要求發言,議長會先讓前者發言,但這個不成文的法則已在1998年取消。

樞密院顧問官有權在上議院進行辯論時,坐在上議院大廳王座前的台階。在1999年以前的所有世襲貴族、英國國教會教區主教、曾任上議院議員的退休主教、西敏寺的司祭長、愛爾蘭貴族、上議院議員的長子、大法官法庭的王室文書(Clerk of the Crown in Chancery)和黑杖傳令官(Gentleman Usher of the Black Rod)均享有這特權。

每位樞密院顧問官與貴族一樣,都有權私人會面君主。在下議院,則隻有部份議員享有這種權力。然而樞密院顧問官晉見君主時,議題隻限于向君主就公眾事務提供意見。

相關機構

樞密院是君主的四大主要機構之一,而另外三者分別是法院、平民院(commune concilium,即國會)和大會議(magnum concilium,又名大議會或王國全體貴族集會),以上機構至今仍然存在,但是大會議上一次召開已經是1640年的事。

英國在歷史上曾經有不同的樞密院,向君主提供咨詢服務。英格蘭蘇格蘭曾經有各自的樞密院,但在《1707年聯合法案》通過後,兩地聯合為大不列顛王國,樞密院亦因而合二為一。愛爾蘭雖然在《1800年聯合法案》通過後加入王國,但仍一直保留了愛爾蘭樞密院,直至1922年為止。當南愛爾蘭在1922年脫離聯合王國後,原有的愛爾蘭樞密院由北愛爾蘭樞密院所取代,但北愛爾蘭議會在1972年終止運作後,該樞密院便一直處于停頓狀態,截至2011年,隻有約五位北愛爾蘭樞密院顧問官在世。

加拿大擁有自己的樞密院,它成立于1867年,名為女王的加拿大樞密院(須註意的是,加拿大樞密院是"為加拿大而設",上一段所提到的樞密院"並非為聯合王國而設")。至于在英聯邦王國和部份英聯邦共和國,同等級的機構稱為行政院、行政局或行政會議。

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