教育經費

教育經費

教育經費,是指中央和地方財政部門的財政預算中實際用于教育的費用。教育經費包括教育事業費(即各級各類的學校的人員經費和公用經費)和教育基本建投資(建築校舍和購置大型教學設備的費用)等。教育經費是以貨幣的的形式支付的教育費用,是辦學必不可少的財力條件。在中國,教育經費主要是指國家用于發展各級教育事業的費用。

  • 中文名稱
    教育經費
  • 外文名稱
    Education funds
  • 教育經費指
    國家用于發展各級教育事業的費用
  • 用于
    教育的費用

基本概述

一)教育經費政策

(圖)教育經費(圖)教育經費

教育經費政策要解決的是如何籌措教育經費,如何分配教育經費,以及如何使用教育經費的問題。就如何籌措教育經費而言,教育經費政策所要處理的問題是,如何處理好政府主渠道與其它渠道之間的關系,在政府主渠道中,如何處理好中央政府出錢辦教育和地方政府出錢辦教育之間的關系。

就如何分配教育經費而言,在教育經費的平面結構上,就是要處理好教育事業費與教育基本建設費之間的關系,在教育事業費中,要處理好人頭費與其它費用之間的關系。在教育經費分配的對象結構上,要處理好各級各類教育經費分配之間的關系。教師政策所要解決的問題是如何建設一支數量充足、質量高的教師隊伍,為此,要處理好對教師的嚴格要求與對教師優握待遇之間的關系。就對教師的嚴格要求來說,教師政策就是要對教師的“進”(包括編製、資格、聘用),“用”(包括進修、考核),“出”(包括退離休轉任等)作出規定。就對教師的優握待遇來說,教師政策就是要對教師的職稱、工資、獎懲和其它福利等作出規定。

中國的教育經費佔國民生產總值的比例長期嚴重偏低。20世紀90年代以前,中國的教育經費的投入一直排在世界末尾。中國政府在1993年製定了<中國教育改革與發展綱要>提出,到2000年前,中國國家財政性教育經費支出應該佔國民生產總值的4%。對比世界平均水準的4.9%,發達國家的5.1%,欠發達國家的4.1%,這個目標很低。然而,就是這個很低的目標至今仍不能實現。2002年是3.32%;胡溫上台後,2003年下降為3.28%;2004年繼續下降到2.79%;2005年2.82%;2006年2.27%;2007年2.86%。基礎教育學生人均投入僅僅是世界水準的二十五分之一。人均公共教育經費,瑞典為2000美元以上,美、日、德、法等為1000-1500美元,中國僅為9.4美元。

中國政府預算中的教育經費隻佔教育總經費的百分之五十三,餘下的百分之四十七要靠學生交費和其他來源解決。投

(圖)教育經費(圖)教育經費

入較少,在配置上又極不合理。重高校,輕基礎,重城市,輕農村。佔總人口60%以上的農村隻獲得其中的23%。上海的國小生人均教育經費是590多元,而偏遠地區,國小生的人均教育經費甚至不足10元。兩者相差60倍!

二 教育政策的體系問題

教育政策的體系問題,是教育政策理論研究中的一個重要課題,也是國家教育改革中所必須要明確的問題。筆者想就這一問題談一些個人認識,供對這一問題感興趣的同志和教育決策部門參考。

1)所謂國家教育政策的體系,從廣義上講,它包括一個國家教育改革與發展所需要的所有的教育政策。哪些政策是一個國家教育改革與發展所需要的呢?要回答這一問題,簡單的做法是借用一般政策的分類方法,將教育政策分成總政策、基本政策和具體政策三部分。教育的總政策指的是憲法中有關教育的政策規範和教育方針;基本政策指的是《中國教育改革和發展綱要》和《中華人民共和國教育法》中的政策規範;具體政策指的是一些具體的法規中的政策規範。但這種分法很難把總政策、基本政策和具體政策的內容說清楚。

因為國家製定教育政策,不會停留在就教育而談教育政策的水準上,而要從更深的層次上進行政策策劃,即一方面要從整體上明確從哪些方面作出一些政策上的規定才能保證各級各類教育改革的順利發展;另一方面在各級各類教育改革與發展的具體運作上,也要考慮到底從哪些方面作出一些政策上的規定才能保證某一級教育或某一類教育改革的順利進行。因此,製定一個國家教育政策的重要前提是,必須要明確從哪些方面作出政策規定。國家教育政策體系有廣義和狹義之分。

廣義的國家教育政策體系,是由國家針對影響教育改革與發展方方面面的問題而製定的教育政策所組成的體系。但是,由于影響國家教育改革與發展的問題大多,要從這一角度研究國家教育政策體系是相當困難的。但在這些眾多的問題中,有一些關鍵性的或基本的問題,它們對一個國家教育的改革與發展起著決定性的作用。國家如果對這些問題作出政策上的規定,國家教育的改革與發展就會有了根本的保證。由于這一角度隻是從影響教育改革與發展的基本問題進行研究,相對來說困難就會小一些,因此我們主張從這一角度去研究國家教育政策的體系。國家針對影響教育改革與發展的基本問題而製定的教育政策所形成的體系,稱之為狹義的國家教育政策體系。

美國學者佛蘭德·柯伯恩認為,教育經費政策、課程政策、學生政策、教師政策、教育管理政策是一個國家教育改革與發展的基本的教育政策。教育經費政策所要解決的是誰出錢,出多少錢,為什麽出錢的問題;課程政策所要解決的是教什麽的問題;學生政策所要解決的是向誰教的問題;教師政策所要解決的是由誰教的問題;教育管理政策所要解決的是由誰管的問題。我們認為,教育質量政策、教育體製政策、教育經費政策、教師政策這四大政策是一個國家教育改革與發展所必需的基本的教育政策。教育質量政策所要解決的是人才培養的質量標準問題。

2)國家要製定出最基本的學生培養的質量標準,以及實現這些標準的基本要求,為此,國家就應該對學生的有關問題和學校課程的標準、體系結構及課程的實施等作出政策規範。教育體製政策要解決的是各級各類教育的發展問題。為此,國家要製定政策規範去協調各級各類教育之間的關系,協調各種教育管理之間的關系,從各級各類教育之間的關系來看,在各級教育上,教育體製政策就是要協調學前教育、初等教育、中等教育、高等教育,以及高等教育中的專科教育、大學部教育、研究生教育(研究生教育中的碩士生、博士生教育)之間的關系;在各類教育上,教育體製政策就是要協調普通教育與職業技術教育,兒童教育與成人教育,學校教育、親職教育與社區教育,公立教育與私立教育等各類教育之間的關系。從各種教育管理的關系來看,教育體製政策就是要協調中央辦學與地方辦學的關系,政府與教育行政部門的關系,教育行政部門與教育行政部門的關系(這主要是指政府教育行政部門與大型廠礦企業的教育行政部門的關系。

上述兩種看法大體上相近,隻不過是概括的方式在某些方面有些不同而已。在這兩種看法中,教育經費政策與教師政策是一樣的。而佛蘭德?S?柯伯恩所說的學生政策和課程政策實際上可以包含在我們所說的教育質量政策之中,因為我們所說的質量主要是指學生的質量,而實現質量標準的核心是課程,教育質量政策當然要包括學生政策和課程政策。佛蘭德?S?柯伯恩所說的教育管理政策則可以包括在我們所說的教育體製政策當中,因為我們所說的教育體製政策已經包括了教育管理政策。由于我們所說的基本的教育政策比佛蘭德?S?柯伯恩所說的基本的教育政策集中一些,因此我們認為,國家基本的教育政策,還是提教育質量政策、教育體製政策、教育經費政策和教師政策為好。

3)為什麽教育質量政策、教育體製政策、教育經費政策、教師政策是一個國家教育改革與發展所必需的基本的教育政策呢?

首先,這四大政策所要解決的問題,是一個國家教育改革與發展中的關鍵問題。大家知道,一個國家教育的改革與發展,有兩個問題最為重要,一個是"為什麽"的問題,一個是"怎樣辦"的問題。因此,就必須要對這兩個問題作出政策規範。教育質量政策解決的是"為什麽"的問題;教育體製政策、教育經費政策和教師政策解決的是"怎樣辦"的問題。先看"為什麽"的問題。我們知道,教育是培養人的一種社會活動,在開始從事教育活動的時候,就要對教育活動對象的質量標準進行設計,以使教育活動有的放矢地進行,國家辦教育,當然首先要對其培養人才的標準作出規定。因而國家在製定教育政策時,就要製定教育質量政策規定人才培養的質量標準。再看"怎樣辦"的問題。

人才培養的質量標準確定之後,國家要考慮怎樣來實現這些教育目標。首先要找到一個適當的途徑,其次要提供充足的條件。從途徑來說,當然是通過各級各類的教育來實現的。不僅如此,國家總的培養人才的質量標準,還必須分解成各級各類教育具體的人才培養質量標準,因而國家總的人才培養質量標準的實現,還得靠各級各類教育的具體的人才培養質量標準的實現。為此,就得製定能使各級各類教育協調發展的教育體製政策。從條件來說,當然最為重要的是財力條件和人力條件。國家還要製定教育經費政策和教師政策。

其次,這四大教育政策組成了一個較為完整的政策邏輯結構。一個完整的國家教育政策的邏輯結構在縱向上可分為教育的總政策和具體政策兩個層次,橫向上可分成教育目標政策、教育途徑政策和教育條件政策三個方面。教育的總政策是對全國各方面的教育都起作用的政策;教育的具體政策是對國家某一層次和某一方面的教育起作用的政策。教育目標政策是指教育培養人的質量標準的政策;教育途徑政策是指實現質量標準的政策;教育條件政策是指保證教育途徑充分發揮育人功能的政策。在我們提出的四大政策中,教育質量政策屬于教育目標政策的範疇;教育體製政策屬于教育途徑政策的範疇;而教育經費政策和教師政策則屬于教育條件政策的範疇。

教育目標政策、教育途徑政策和教育條件政策不僅體現在教育總政策這個層次上,而且還體現在具體的教育政策這一層次上,隻不過前者是一個國家對總的教育在教育目標、教育途徑和教育條件三方面所作出的政策規範;而後者是對某一層次或某方面的教育在教育目標、教育途徑和教育條件上所作出的政策規範而已。一個國家首先應該製定體現教育目標政策的教育質量政策,然後製定體現教育途徑政策的教育體製政策,再根據教育實現教育質量標準和保證教育途徑暢通的需要,製定體現教育條件政策的教育經費政策和教師政策,才能保證教育改革的順利進行。

再次,這四大政策是由一些國家和地區教育改革與發展的實踐經驗所證明了的。20世紀60年代以後,一些國家和地區紛紛出台了一些教育政策,大多數政策都集中在教育質量、教育體製、教育經費及教師四個方面,有力地推動了這些國家和地區的教育改革與發展。這裏,以中國和日本為例來加以說明。改革開放以後,我國為適應政治經濟改革的需要,加快了教育改革的步伐。在教育體製政策上,在基礎教育體製方面,實行了分級辦學、分級管理的辦學體製;在高等教育體製方面,逐步加大了地方辦高等教育的力度,通過高校之間的聯合,在一定程度上調整了高校的布局和提高了高校辦學的規模效益;在理順普通教育體製與職業技術教育體製方面,改變了過去比較單一的普通教育體製,逐步加大了職業技術教育的比重。在教育經費政策上,逐步明確了政府出資辦學與其它渠道籌資辦學的關系,以及中央政府與地方政府出資辦學的關系,如前者明確政府投資的比例(政府投資教育經費的比例要佔國民收入的4%,佔整個財政支出的15%),以保證以政府投資為主,其它渠道為輔的教育投資政策的實施;後者逐步加大了地方政府出資辦學的份量。

支出審批

(圖)2007年全國教育經費執行情況(圖)2007年全國教育經費執行情況

國家將在十一五期間實現政府對義務教育負全責,逐步將義務教育全面納入公共財政保障範圍,並逐步使財政性教育經費佔國內生產總值的比例達到4%.昨天,中國政府網公布了國務院批轉的《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》(以下簡稱“規劃”)。根據規劃,國家將在十一五期間,在農村並逐步在城市免除義務教育階段學雜費。

此前,中央一直明確提出的“將農村義務教育經費納入公共財政保障範圍”,而此次並未刻意區分“農村義務教育經費”和“城市義務教育經費”。

「教育經費」逐步達到GDP的4%

規劃中表示,政府對義務教育負全責,逐步將義務教育全面納入公共財政保障範圍。明確各級政府提供教育公共服務的職責,並按照建立公共財政體製的要求,將教育列入公共財政支出的重點領域。各級政府要依法落實教育經費的“三個成長”,財政年度預算和執行結果都要達到教育經費支出的法定成長水準,並確保財政性教育經費成長幅度明顯高于財政經常性收入成長幅度,逐步使財政性教育經費佔國內生產總值的比例達到4%.

規劃特別強調,各級政府教育經費支出,按照事權和財權相統一的原則,在財政預算中單獨列項,並報同級人民代表大會批準且向社會公布,確保落實到位。

「高校數量」最佳化布局適度控製

規劃表示,要適度控製高校數量的成長,最佳化結構與布局。在高等教育的規劃部分,要引導高校根據國內外人才市場的變化,適時調整招生專業和教育內容。最佳化高等職業教育、大學部教育、碩士博士研究生教育的結構。

教育部要求高校把教學作為中心工作,加大教學投入,改善教學條件特別是實驗實習條件。教育部要推動教授和名師講授大學部生基礎課。

教育部倡導研究性學習和大學部生科研活動,建立學生到企業和科研院所實習的長效機製。積極推進研究生選拔方式和培養機製改革,鼓勵高校與科研院所通過合作培養、聯合培養等有效形式培養研究生。

十一五期間,國家鼓勵和支持高校承擔國家經濟和社會發展的重大研究課題,國家還鼓勵高校充分利用科技優勢,為社會特別是農村廣泛提供科技服務,為政府和企事業單位決策提供咨詢服務。

「毛入學率」高中階段達到80%

規劃稱,十一五期間,國小凈入學率保持在99%以上,國中毛入學率達到98%以上,國中三年保留率達到95%.青壯年文盲率降到2%左右。教育部還希望能努力普及有學習能力的殘疾兒童少年的九年義務教育。

規劃中再次強調了要適當控製高等教育的招生成長幅度,相對穩定招生規模,到2010年能實現在學人數達到3000萬人,毛入學率達到25%左右,其中普通本專科在校生規模達到2000萬人,在學研究生約130萬人,高等職業教育的招生規模繼續保持在普通高等教育招生總量的一半左右。成人教育和繼續教育得到較大發展,年培訓城鄉勞動者達到上億人次,其中農村勞動力轉移培訓和農民工培訓達6000萬人次。

「教師資格」實行全員聘用

嚴格教師資格準入製度和中國小新任教師公開招聘製度,建立區域內公辦學校之間教師輪崗製度;切實保障教師工資水準不低于審計製度,完善監督機製並加大監督力度,預防和查處各種違法違規行為,確保經費安全。

現狀信息

一、我國教育經費問題的現狀

(圖)中國規定教育經費支出須報同級人大(圖)中國規定教育經費支出須報同級人大

一)教育經費投入總量呈現快速成長自20世紀80年代以來中國政府十分重視教育投入,大幅度地增加了教育經費投入。1980年全社會教育投資總量僅為114.15億元,到2000年則增加到了3849億元。“九五”期間,全國教育經費總投入累計達到14941億元,比“八五”時期全國教育經費總額成長了1.48倍,平均每年成長15.4%;全國教育總經費和國家財政性教育經費佔國內生產總值的比例保持了連續5年成長的態勢,全國教育總經費佔GDP比例從1995年的3.22%提高到2000年的4.30%,國家財政性教育經費佔GDP的比例從1995年2.41%提高到2000年的2.87%;人均教育經費成長高于人均GDP增幅50個百分點。

二)教育經費投入方式逐步多元化20世紀90年代以來,中國明確提出了與國情和教育事業改革發展基本適應的教育指標,即國家財政性教育經費支出佔國民生產總值的比例達到4%的目標,從而一定程度上保證了教育經費投入的國家財政投入的主渠道。與此同時,為了進一步緩解中國教育經費僅由國家財政投入所帶來的不足問題,中國逐步實現了由過去單純的政府投資,向由國家、社會、外商、學校、集體與個人多元投資方向的轉變,從而使得國家財政性教育經費支出佔教育經費總支出中的比例逐年下降,而非財政性教育經費佔教育經費總投入的比例有了明顯提高。

三)教育經費的管理製度逐步建立和完善

為了充分了解各級教育經費的供需狀況、監督各級政府對教育的投入、規範並加強學校收費管理、合理使用有限的學校資源並提高教育經費的使用效益。我國政府及其各級教育主管部門先後製訂了一系列管理辦法及法規。並積極探索高等學校撥款機製,加強教育專項經費項目管理和學校的財務管理,均收到了積極的效果。

二、中國教育經費存在的問題

一)教育經費投資總量不足

盡管中國加大了對教育經費投入的力度,教育經費總規模呈現出了較大幅度的成長,但從相對數和平均數來看,中國教育投入卻呈現逐年下降趨勢。

1、從相對數來看。按照衡量教育投資規模的國際指標———教育投資佔GNP的比重和教育投資佔財政總支出的比重來看教育投資規模:我國教育投入佔GNP的比重由“六五”期間的2.77%下降至“八五”期間的1.95%,而與此相對照,這一比例的世界平均水準為5.2%、低收入國家為3.6%、中低收入國家為4.6%、中等收入國家為5.2%、高收入國家為5.5%。2、從平均數來看。近些年來,雖然國家大幅度增加了教育經費的支出,但由于各類在校學生和教職員工卻以更大幅度的比例增加,從而導致生均預算內教育經費佔人均GNP的比重僅為11.28%,遠低于開發中國家1992年的平均水準,更不用說發達國家超過20%的平均水準,由此可見,我國生均教育經費投入不足問題的嚴重性。

二)教育經費支出結構失衡世界多數國家教育經費支出一般呈現出寶塔型結構,即在分配教育經費時,優先滿足初、中等教育發展的資金需求,在此基礎上增加對高等教育的投資。但中國目前在初、中等教育尚未普及的情況下,將本來有限的教育經費大量投資在高等教育領域,使得中國高教投資比重偏高,不僅高于開發中國家,而且高于發達國家,造成教育經費錯置、基礎教育薄弱,從而一定程度上影響了國民貭素的全面提升;同時這種失衡的教育經費支出結構也與各類教育事業發展規模和目標極不適應,嚴重阻礙了中國教育事業的發展。

(三)教育經費使用效益偏低我國不僅教育經費總量不足,而且存在著十分嚴重的浪費現象,主要表現在以下幾個方面。

1、學校辦社會現象普遍,擠佔了學校本已十分有限的教育經費開支。中國各級各類學校都普遍存在著學校辦社會現象,尤其是高等學校,一般都擁有自己的附屬醫院、幼稚園、國小、國中甚至高中,這種學校辦社會現象,造成中國學校後勤職工佔教職工的比例過大,後勤支出佔了國家教育經費的很大一部分,使原本就不寬裕的教育經費更加捉襟見肘。據統計,1998年中國高校後勤職工佔教職工的比例為60%左右;而日本的這一比例僅為22%。

2、教育設施大量閒置,利用率低。前幾年,在國家大力發展基礎教育的號召下,各級地方政府掀起了一陣改建、擴建中國小校舍的高潮,但隨著適齡入學兒童數量的減少,許多剛建好的新校舍就成了擺設,結果是浪費了本已十分有限的農村教育經費資源;高等學校也同樣存在著的浪費問題,如各高校除了擁有學校圖書館外,各院系都設有自己的資料室,這種分系分層次設館,造成大量圖書重復購置,使用率很低。

(四)籌措教育經費的政策法規難以落實

雖然國家頒布了一系列的關于增加教育投入的法律法規,但在實際操作中卻困難重重。如<教育法>中明確規定了國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例,到二十世紀末達到4%的目標,但時至今日的2003年,實際教育投入與4%的目標還相距甚遠,隻有不到3%。又如《教育法》提出的教育經費“三個成長”要求,可是有的省份由于經濟因素、主觀因素和管理因素等方面的原因,出現了連續好幾年都達不到要求。這種有法不依、執法不嚴的現象嚴重影響了中國教育經費的籌集和使用。

解決對策

解決中國教育經費不足的對策

(圖)吳邦國:對義務教育法執法檢查(圖)吳邦國:對義務教育法執法檢查

(一)多管齊下增加教育經費總量在不斷提高國家財政投入的前提下,採取各種措施鼓勵社會力量積極參與對教育經費的投入,從而提高教育經費投入總量。

1、國家財政應按照《教育法》的要求逐步提高教育經費投入比例。當今世界各國都把教育放在十分重要的地位,上個世紀90年代以來,各國的公共教育經費的成長速度都高于GNP的成長速度,佔GNP的比例逐步提高。1993年與1990年相比,世界公共教育經費佔GNP的比例由4.9%上升到5.1%。中國中央財政應建立以財政撥款為主,其它渠道籌措教育經費為輔的體製,逐步增加對教育的投入,保證國家辦的學校教育經費的穩定來源。確保《教育法》中規定的“三個成長”,即“各級人民政府教育財政撥款的成長應當高于財政經常性收入的成長,並使按在校學生人數平均的教育費用逐步成長,保證教師工資和學生人均公用經費逐步成長”。

2、積極拓展其它籌資渠道。在目前中國財力相對有限的條件下,要想大幅度增加對教育投入,僅僅依靠國家的財力顯然是不夠的,還必須積極開拓其它籌資渠道,包括個人、集體企業單位對各級各類教育機構予以資金或實物的捐贈與贈予等。

(1)鼓勵學校創收。應鼓勵學校在完成國家指令性教育、科研任務的前提下,可以充分利用學校現有辦學優勢,大力開辦各類自主收費的成人教育和職業培訓,增加學校教育收入。

(2)廣泛吸收社會資金,走校企聯合辦學的道路。國家可以採取一系列優惠政策,如對辦學投資所得收益免征企業所得稅和個人所得稅措施,來鼓勵和支持企業事業單位、科研機構以及個人與高等院校聯合辦學,創辦私立大學和民辦高校、職校,從而一定程度上解決中國教育經費相對短缺的問題。

(3)強化對城鄉教育費附加稅的征收。城鄉教育費附加是發展基礎教育、擴大地方教育經費的一種稅收。為了確保城鄉教育費附加足額到位,其征收必須實行直收直繳,嚴格實行收支兩條線,征、管、用一條龍,避免漏征、漏交和挪作他用現象,對不按期完成征收任務的應從財政中扣除,直接劃入預算外資金專戶。

(4)發行教育彩票。考慮到當前國家教育投入財力不足而財政壓力又很大的背景,再加上彩票市場在中國所具備的巨大潛力。中國可以借鏡國外發達國家通過教育彩票籌集教育經費的經驗,發行專門的教育彩票來籌集建立專項教育投資基金。

3、調整教育負擔結構,合理分擔公共教育經費。中國各地經濟發展不平衡,經濟不發達地區,尤其是老、少、邊、貧地區義務教育的發展受到當地經濟和財政水準的嚴重製約,造成教育經費不足,為了解決這一問題,國家應加大實施對經濟落後地區為主要對象的教育經費轉移支付的力度,平衡地方教育財政開支,縮小各級教育投入水準的明顯差距,保證義務教育製度的真正落實。

二)科學合理地調整教育經費分配結構

1、優先發展初、中等教育。基礎教育是教育的基礎,根據國外發展教育的歷史經驗,加強基礎教育對于國民經濟的發展具有非常重要的意義。一般來說,教育經費的分配是與該國經濟、教育發展水準相適應的。經濟、教育發展水準較低的國家,應以發展義務教育(一般指初等教育和中等教育的國中階段)為中心,隨著經濟發展,逐步轉向發展中等和高等教育。目前,由于我國經濟發展處于起步階段,對教育的投入必將十分有限,國家應該將這有限的教育經費重點向義務教育傾斜,提高義務教育在總教育經費中的比例和生均教育經費水準,從而達到普及基礎教育和義務教育的目的,鞏固義務教育成果,進而為發展後期中等教育和高等教育提供前提。

2、合理安排高等教育中各學科的結構比例。學科結構反映了一個國家的經濟社會發展、勞動力分工、產業結構等,集中地體現了社會對人才的種類、規格、知識、能力、貭素等各個方面的要求。隨著我國加入世貿組織後,產業結構調整步伐的加快,對高校的學科專業建設也提出了新的要求,因此,各高等院校應根據自己的實際情況和社會經濟發展的需要,將有限的教育經費投入優先發展的學科和專業,使培養的學生更能適應社會的需要,提高辦學效益。

三)提高有限教育經費的使用效率1、盡快推進學校後勤社會化的改革。由于在推進學校後勤社會化時,必然考慮到社會承受力。所以為了順利推進這項工作,國家可以通過先撥付一定數量的扶持基金專門用于啓動高校後勤產業化工作,等條件成熟的時候通過採取一系列諸如減免所得稅、部分營業稅等稅收優惠措施,推進高校後勤逐步走向社會化,最終實現高校後勤的徹底分離。

2、合理配置教育資源,減少本已十分有限教育資源的浪費。一是合理規劃和布局各級各類教育學校的結構和規模,減少因結構和規模不當而造成的教學資源浪費;二是對學校內部教學設施進行統一規劃,統籌配置,改變目前按院系、按層次重復設定和購買的狀況,提高使用效率;三是合理安排教師工作,適當提高教師的周課時量,減少富餘人員,降低師生比。

製度平台

(圖)廣東從化教育經費大多建校舍(圖)廣東從化教育經費大多建校舍

當前中國教育改革與發展中凸現的一個深層次矛盾,就是教育經費的日趨緊張和不足,以及教育經費的需求與供給之間的張力。如何應對當前教育改革與發展中這個深層次矛盾,進而進行必要和合理的政策選擇,是政府和教育管理部門面臨的一個嚴峻挑戰。

一、擴大教育經費的兩種選擇

其一,繼續不斷地落實和擴大政府對教育經費的責任,在各級政府的財政中安排更多的教育經費,包括設立各種必要的專項教育經費,支持教育的改革和發展,特別是在農村和貧苦地區的基礎教育和義務教育方面,給予更多的支持和幫助。同時,在條件允許的情況下,盡可能擴大政府財政中教育經費的比例和增加新的稅費幅度與類型等。這種選擇是必要的。因為,對于教育這一公共產品和公共服務的生產而言,政府的確具有主要責任。但是,它的實現確有很大困難。一方面,整個社會對各種社會公共產品和公共服務的需求已越來越大,特別是包括醫療衛生和健康,以及文化事業等方面的需求;另一方面就目前情況而言,社會經濟等領域多樣化的需求使政府的財政壓力與日俱增;與此同時,為了減輕農民負擔,國家在2005年全面實施了免征農業稅政策,這必然會在一定程度上減少國家的財政收入,而全社會對教育的需求卻仍然在持續不斷地攀升和成長,因而對教育經費的需求也越來越大。因此,希望在短期內政府的教育經費支出有明顯的增加幾乎是不可能的。

其二,深化教育經費體製的改革,不斷擴大和構建社會主義市場經濟條件下教育經費新的製度平台,拓展教育經費的籌措渠道,並予以製度化和規範化。具體地說,即是在保證政府財政作為教育經費主渠道的同時,對當前的各種教育收費現象進行認真客觀的分析和梳理,對一些符合社會主義市場經濟要求和教育規律的收費現象,特別是那些具有非常明顯個人回報率,以及在教育收益上具有明顯排他性的教育活動,或者那些在理論上合理,在實踐中也需要成本分擔的教育領域及相關活動等,給予製度上的合法性,進而不斷予以規範化。應該說,這樣的政策選擇是有風險的。然而,卻具有理論和現實基礎,因為,隨著教育的改革和發展,教育活動的類型已經越來越復雜和多樣化,社會經濟發展和人民民眾對教育的需求類型也越來越多樣化。這些不同類型的教育活動和教育需求需要不同類型的經費基礎和製度。如果隻用一種教育經費的製度類型支撐如此眾多類型的教育活動,完全用公共的教育經費去支持那些外在性不明顯,並在教育收益上具有很大排他性的教育活動,不僅是不必要的,而且是不合理的。而且,這樣在一定程度上還很容易形成一種教育活動本身的復雜性與教育經費製度的相對單一性之間的非均衡現象,以及一種所謂教育活動的類型與資源和經費供給製度之間不對稱的尷尬局面。拓展和構建教育經費新的製度平台,就是從過去那種完全或者主要是建立在政府財政基礎上的教育經費的製度安排,拓展和轉變為以政府財政為主,其他方面共同參與提供和籌措的製度安排。比較而言,我主張的是第二種政策選擇和取向。

二、中國教育改革發展中某些經驗和成功案例的啓示

(圖)教育經費(圖)教育經費

在教育改革和發展中,關于教育經費的製度改革早在1985年的教育體製改革決定中,政府就已經提出了多渠道籌措教育經費的思路,《中國教育改革與發展綱要》及其“實施意見”基本明確了“財、稅、費、產、社、基”的思路,力求拓展教育資源與經費的製度空間,特別是通過收費和產業發展的方式籌措經費,這對過去的製度來說,是一個很大的突破與拓展,對此,高等學校大學部學生收費製度的改革是一個非常成功的經驗和案例。從20世紀90年代開始,原國家教委提出要逐步實行公費、自費並軌的思路,改革的具體內容就是將過去“包上大學,包分配”的政策,以及“雙軌製”,轉變為所有大學生繳費上大學,自主擇業。同時,設立各種獎學金、教育貸款項目、勤工儉學,以及助學金製度等,以保障學生不會因為經濟的原因而失去上大學的機會。從理論上看,高等教育的非義務教育性質及其成本分擔理論是這一改革的基礎和依據。從1993年試點開始,到1997年全部實行並軌,在5年內,非常順利和平穩的完成了這一改革。而在現實中,它恰恰就是一個教育經費的製度空間和平台根據教育改革的實際和社會經濟體製的變化而進行的成功拓展,是高等教育的資源與經費製度從計畫經濟向社會主義市場經濟拓展和變化的一個成功經驗。

值得註意的是,高等學校大學部招生收費製度的建立展現在我們面前的不僅是一種現實的效果,更重要的是為教育經費的製度創新與拓展提供了一個重要啓示和方法論意義。在當時的處境下,也可以有兩種不同的政策選擇:一種是在現有資源和經費製度的架構內,不斷增加政府教育經費支出的類型和數量;另一種則是從當時的實際出發,在科學理論指導的基礎上,通過試點,逐步拓展教育經費的製度空間,賦予委托培養、代培和自費生形式某種製度上的合法性,並進行有效與合理的規範管理,並根據這種新的製度安排,建立所有學生繳費上學的製度。事實證明,在當時的情況下,合理拓展教育經費的製度空間是一種適當的政策選擇,它反映和體現的正是一種製度創新,是一種適應社會主義市場經濟需要的教育經費的新的製度安排。

三、拓展和構建教育經費新的製度平台是教育改革和發展的現實需要

隨著教育的發展,教育活動所覆蓋的人口、社會階層和各種利益群體已越來越廣泛。一方面,義務教育的普及使越來越多的適齡青少年獲得了接受學校教育的機會;另一方面,高等教育的大眾化使高等學校的招生數量和在校學生數量擴大了數倍。值得註意的是,這種教育人口空間的擴大與變化還體現了其他兩個方面:一是傳統的學生概念和含義已發生變化,非傳統意義上的學生,包括成人學生,在職學習的學生,以及部分時間製的學生等,使學生的範圍和領域大大超過了過去的範圍和領域;二是各種非學歷的教育形式也已成為人們學習知識、適應社會經濟發展和變化的非常重要的形式。顯然,這種教育空間的拓展和擴大,絕不僅是人數的增加。實際上,教育人口空間的拓展和擴大,也意味著教育空間中差異和多元化的增大,以及教育本身的分化。

其實,教育空間的擴大,不僅反映在它所覆蓋的人口範圍,也體現在教育製度空間的拓展和擴大。當然,這個方面的拓展和擴大是多方面的,這裏隻提及其中兩個與本文主題關系比較密切的方面。第一,教育活動從一種單純政府行為的製度安排,轉變為一種既有政府行為,又有社會廣泛參與的民間行為的製度安排。例如,民辦教育的發展就是近年來教育的製度空間的一個重要拓展。第二,教育活動正在從一種單純公益性的製度安排,轉變為在保證公共利益的基礎上的社會服務性的製度安排。例如,在非義務教育的領域中,教育活動作為一種服務性活動的特點往往就比較明顯。這種變化,也意味著教育活動的製度空間獲得了一種新的拓展。無疑,在這些具有服務性的教育活動領域中,套用單純公益性的經費製度顯然是不必要和不合理的。

需要進一步說明的是,這樣的政策選擇,並不否定和推脫政府對教育發展所應該承擔的經費的責任,它所主張的是以製度化的方式,積極開拓各種新的教育經費的籌措途徑,以適應社會主義市場經濟和教育改革與發展中出現的新情況新特點;這樣的政策選擇堅決反對教育領域中的“亂收費”現象,它所主張的是對合理的教育收費給予製度上的合法性,並在可能和合法的條件下,利用市場機製,拓展新的教育經費來源,而不是把所有的教育收費都統統戴上“亂收費”的帽子,特別是防止出現把已經經過長時期研究和準備,並在理論上比較合理,具有現實基礎的教育收費項目延後和停止下來,進而要求政府能夠安排和提供更多的教育資源和經費,這勢必形成一種對整個社會,包括對政府的形象以及教育的改革發展都非常不利的局面。我認為,這樣的政策選擇與建設和諧社會並不矛盾,我們是在社會主義的初級階段建設和諧社會,進而追求教育公平的目標,但和諧社會的建設並不意味著所有公共產品和公共服務都要完全依靠政府財政來承擔。

會計稅務

(圖)教育經費(圖)教育經費

根據財政部、全國總工會、發展改革委、教育部、科技部、國防科工委、人事部、勞動保障部、國資委、國家稅務總局、全國工商聯等部門聯合發布的《關于職工教育經費提取與使用管理的意見》(以下簡稱《意見》)(財建[2006]317號)的有關規定:

1、計提比例和基數。《意見》要求:切實執行《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》(國發[2002]16號)中關于“一般企業按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費,從業人員技術要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業,可按2.5%提取,列入成本開支”的規定,足額提取職工教育經費。按照國家統計局《關于工資總額組成的規定》(國家統計局1990年第1號令),工資總額由計時工資計件工資獎金津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資等六個部分組成。企業應按規定提取職工教育經費,並按照計稅工資總額和稅法規定提取比例的標準在企業所得稅稅前扣除。當年結餘可結轉到下一年度繼續使用。企業的職工教育經費提取、列支與使用必須嚴格遵守國家有關財務會計和稅收製度的規定。

2、列支範圍。《意見》對企業職工教育經費列支範圍作出了詳細規定,明確了對購置教學設備與設施,職工崗位自學成才獎勵費用可在職工教育經費中列支;企業職工參加社會上的學歷教育以及個人為取得學位而參加的在職教育,所需費用應由個人承擔,不能擠佔企業的職工教育培訓經費;企業高層管理人員計畫境外培訓和考察,其一次性單項支出較高的費用應從其他管理費用中支出,避免擠佔企業的職工教育培訓經費開支。企業購置教學設備與設施在職工教育培訓經費開支等具體規定。

稅收方面規定。根據《財政部國家稅務總局關于企業技術創新有關企業所得稅優惠政策的通知》(財稅[2006]88號)的規定,從2006年1月1日起,對企業當年提取並實際使用的職工教育經費,在不超過計稅工資總額2.5%以內的部分,可在企業所得稅前扣除。據此,企業職工教育經費的稅前扣除計提基數為計稅工資總額,計提比例為2.5%,同時要求隻有在規定比例範圍之內並且實際使用了的才可在稅前扣除;企業當年雖然按規定提取,如未實際使用完的部分不能在稅前扣除。

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