收費公路

收費公路

收費公路是通過對公路使用者直接收取車輛通行費來補償公路建設及維護投資的一種公路基礎設施成本回收方式。

  • 中文名稱
    收費公路
  • 外文名稱
    turnpike
  • 類型
    公營和私營,公平公正原則
  • 原則
    公益性原則,金融屬性原則
  • 相關法律
    《收費公路管理條例》

​基本定義

在中國,收費公路是指符合《中國人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的規定,經批準依法收取車輛通行費的公路(含橋梁和隧道)。

類型劃分

根據車輛通行費征收主體性質的不同,收費公路可以劃分為兩類。公營(中國稱為政府還貸公路)的收費主體是政府所屬機構,私營(中國稱為經營性公路)的收費主體是以營利為目的企業法人。兩者主要區別在于:公營收費公路的通行費收支需要納入政府財政預算,私營收費公路的收費期限、定價和營利水準需要接受政府的管製。實踐中,也存在公私合營的收費公路。

收費公路收費公路

根據車輛通行費征收方式的不同,收費公路可以劃分為開放式和封閉式兩類。開放式收費公路也稱柵欄式收費,收費站通常設定在公路主線上,車輛按通過次數支付通行費,其中又可分為單向收費和雙向收費兩種,開放式收費多用于獨立橋梁、隧道及非控製出入的道路。封閉式收費公路多用于控製出入的高速公路,車輛使用者根據進入和駛出路段的行駛距離支付通行費。

根據車輛通行費征收目的的不同,收費公路可以劃分為回收建養成本和對擁擠定價兩類。其中,對擁擠定價也稱擁擠收費,是通過對交通高峰時段道路進行定價收費,使道路交通擁擠產生的外部成本內部化,合理調節道路交通需求,新加坡(于1975年)、奧斯陸(于1990年)、倫敦(于2003年)、斯德哥爾摩(于2007年)等城市先後實施了擁擠收費政策,但也有香港、紐約等城市的擁擠收費方案被否決。

相關原則

1、公益性原則。

不可否認,在社會公眾心目中,公路屬于"應當全部由政府無償提供的公益性設施"是根深蒂固的。雖然說收費公路成為解決當前乃至以後公路建設與養護資金的權宜之計,但不能就此推卸政府作為公共部門有義務幫助社會免費提供公共產品的責任。收費公路最終還是要回到公共產品的屬性上來,收費公路隻是公共產品發展的特殊階段或者有益補充。

2、金融屬性原則

收費公路是一種較為特殊的商品,理所當然具有金融屬性,也應當按照商品價值規律運作,接受市場的調節。收費公路從大的方面來講,也是政府購買行為,隻不過購買商品(收費公路)的人是那些收費公路使用者。正因為收費公路具有金融屬性,收費公路就可以質押貸款,打包上市融資。

3、公平公正原則

公共財政的本質是社會全體成員的共同財富,套用于建設養護公路時必須兼顧公平、效益和效率。如不分特殊需求和一般要求,用大量政府財力建設公路,可能形成有車人無償使用無車人的財富。收費公路政策、法律將公路分成免費的普通公路和收費的高等級公路,由政府財力和社會成員分別負擔,從這個意義上講,"用者付費"就體現了最大的公平。

規模大小

20世紀90年代,有20多個國家採取收費公路政策,全世界收費公路裏程約14萬公裏,其中10萬公裏收費公路在中國。至2006年,全球有收費公路的國家已達60多個,根據不完全統計,全球不包括中國在內的收費公路裏程超過13萬公裏(未含擁擠收費道路裏程),收費公路主要設定在高速公路和一些獨立的大型公路橋梁、隧道。

與國外收費公路規模較快成長趨勢比較,中國在2009年撤消了東中部地區的政府還貸二級公路收費,中國交通運輸部表示撤消裏程約9萬公裏,據估計當下中國收費公路裏程約12至14萬公裏(含7.4萬公裏高速、大部分一級公路和西部地區二級公路),約佔全球收費公路裏程的一半。

國際實踐

簡介

"受益者負擔"是國際上製定公共基礎設施成本回收政策所遵循的一項基本原則,如水、電、燃氣等,在具備征費條件的情況下,對公共設施的直接受益者收取使用費,既有利于體現稅費負擔的公平性,也有利于發揮價格信號的調節作用。隨著先進技術手段的套用,如今來收費公路規模在世界範圍正不斷增加。

技術套用

電子收費技術(Electronic Toll Collection,ETC)的套用,改變了傳統的停車交費方式,由此避免了停車交費造成的排隊、尾氣排放和車輛損耗增加、收費站佔用大量土地等弊端。

加拿大407號公路(407 Express Toll Route,407 ETR)是世界上第一條採用不停車電子收費系統的公路,該系統建成于1997年,收費路段裏程為108公裏,車輛通行量每小時可達到16000輛,收費費率按車型及時段有所不同。小型車高峰時段費率(人民幣)約合1.6元/公裏、非高峰時段約合1.3元/公裏,多軸重型車輛高峰時段約合4.7元/公裏、非高峰時段約合3.9元/公裏。

德國議會2002年4月通過了高速公路養路費法,決定對所有超過12噸的貨車按軸數及廢氣排放的等級收取高速公路通行費,費率(人民幣)約合0.8元/公裏至1.3元/公裏,2005年全德國1.2萬公裏高速公路開始採用基于全球衛星定位系統(GPS)和全球移動通信系統(GSM)的通行費自動收費系統。該系統可以自動鑒別高速公路與一般公路,隻計算車輛在高速公路上行駛的裏程數。德國公路收費技術使傳統收費公路設站收費方式產生了根本性變革,未來依據車輛類型、行駛路線、行駛裏程、時段的全路網定價模式將成為可能,如此,公路的使用會如人們用水、用電一樣,實現按耗計量收費。

新變化

歐美國家早期修建收費公路的主要目的與中國當下的情況類似,就是利用通行費收入為公路基礎設施建設籌措資金。但是隨著公路大規模建設階段的結束,以及道路交通擁擠的不斷惡化,發達國家收費公路政策目標已經發生了一些變化。

一是利用收費公路為道路維護提供資金。在公路網規模世界第一的美國,一些地方政府將通行費收入作為作為維護公路基礎設施的資金來源。如舊金山市灣區的地標--金門大橋,1937年建成之後開始收取過橋通行費,在還清建橋債務之後,過橋通行費收入被用于橋梁的養護和管理支出,當出現結餘時,結餘部分則用于當地的公共交通等政府支出,大橋養護沒有依靠其他的財稅資源。金門大橋建成至今,通行費標準已從最初的5美分逐步提高至5美元,通貨膨脹是標準提高的主要原因。當地政府雖然沒有對大橋收費製定時間限製,但當地議會定期會對大橋的收費運營情況進行審議,實際上,大橋的收費期限和標準均是由當地議會商議確定。當下,為解決公路養護資金不足問題,美國一些原本不收費的公路也開始利用收費方式籌措養護資金。如芝加哥市1958年建成的7.8英裏"Chicago Skyway"公路,市政當局于2004年通過招標選擇私營公司負責道路的養護工作,並授予99年的收費特許權,由中標公司通過收取車輛通行費對道路進行養護,當地政府不再使用納稅人稅款負擔這段道路的養護。

二是利用收費公路進行交通需求管理。與回收建養成本的公路收費不同,新加坡、倫敦等交通擁擠的城市區域實行道路定價收費是通過價格杠桿對道路交通量進行調節,使有限的道路資源發揮更大的經濟效益,其顯著特征在于收費價格是動態的,同一路段(或區域)交通高峰時期通行費高于非高峰時期。由于當前的汽車主要以石油為燃料,對道路擁擠進行定價也同時可以獲得減少汽車排放污染的環保效果。

優缺點

比較

在對道路使用者征收的各種稅費中,公路通行費與燃油稅是最能體現"從量"征收原則的方式,但二者還是存在明顯的差異。對于大型貨車,由于其燃油消耗量與對道路的磨損不是同比例增加,因此通過燃油稅很難實現對貨車使用道路的合理定價,而公路通行費則可以通過採取差別化的費率實現對貨車用路的合理定價。但公路收費需要建設相應的收費設施,通行費的征收成本可能會高于燃油稅。另外,公路收費的費率容易根據時間進行動態調整,可以實現對道路擁擠的定價,燃油稅則難以實現。

不足

一是傳統人工收費方式的征收成本較高。主要是收費站需要佔用較多土地,車輛停車、排隊交費造成尾氣排放、車輛損耗、車主時間等福利損失,收費設施和人員的支出。

二是容易引發道路使用者的對立情緒。公路收費與其他道路稅費比較具有更加直接對應的"顯性"特點,其他稅費用于道路支出容易使人產生"免費"的財政幻覺,因此,公路收費總是一件不受人歡迎的事情。尤其是在用于道路的財政收支不清晰、透明的情況下,道路使用者對收費公路的抵觸和輿論抨擊會不斷發生。歐美一些政府設立收費公路的動議常常由于社會輿論的不滿而擱置。回歸前的香港、英國劍橋等一些城市曾提出實施道路擁擠收費的方案,但由于被輿論指責可能會侵犯隱私權及不利于低收入者等意見而放棄實施。

三是對私營收費公路的監管成本。採用收費公路模式雖有利于實現道路的商業化運作(如採取BOT方式吸引私人投資者),減少政府的財政壓力,但政府需要與私人投資者約定一系列規則並實施有效的監管,防止出現壟斷經營而損害道路使用者的利益。實踐中,由于存在諸多難以預料的因素,政府真正實現有效監管的願望並不容易。如香港港島與九龍連線的多條收費隧道,雖然港府製定的相關隧道條例非常詳細,但由于建設年代不同而存在不同的收費標準,價格差異導致不同隧道間交通量分配不均衡而產生了相當的福利損失。

整體上,收費公路雖然不是對道路定價的最優方式(在不擁擠的情況下,道路每增加一輛車的邊際成本很小),但隨著收費技術的提高及套用,未來收費公路在道路定價中的作用將會不斷提高,而通過建立必要的政治程式和良好規則,政策的公平性將可以得到充分體現。

法律法規

《收費公路管理條例》

總則

一、為了加強對收費公路的管理,規範公路收費行為,維護收費公路的經營管理者和使用者的合法權益,促進公路事業的發展,根據《中華人民共和國公路法》(以下簡稱公路法),製定本條例。

二、本條例所稱收費公路,是指符合公路法和本條例規定,經批準依法收取車輛通行費的公路(含橋梁和隧道)。

三、各級人民政府應當採取積極措施,支持,促進公路事業的發展。公路發展應當堅持非收費公路為主,適當發展收費公路。

四、全部由政府投資或者社會組織,個人捐資建設的公路,不得收取車輛通行費。

五、任何單位或者個人不得違反公路法和本條例的規定,在公路上設站(卡)收取車輛通行費。

六、對在公路上非法設立收費站(卡)收取車輛通行費的,任何單位和個人都有權拒絕交納。

任何單位或者個人對在公路上非法設立收費站(卡),非法收取或者使用車輛通行費,非法轉讓收費公路權益或者非法延長收費期限等行為,都有權向交通,價格,財政等部門舉報。收到舉報的部門應當按照職責分工依法及時查處;無權查處的應當及時移送有權查處的部門。受理的部門必須自收到舉報或者移送材料之日起10日內進行查處。

七、收費公路的經營管理者,經依法批準有權向通行收費公路的車輛收取車輛通行費。

軍隊車輛,武警部隊車輛,公安機關在轄區內收費公路上處理交通事故,執行正常巡邏任務和處置突發事件的統一標志的製式警車,以及經國務院交通主管部門或者省,自治區,直轄市人民政府批準執行搶險救災任務的車輛,免交車輛通行費。

進行跨區作業的聯合收割機,運輸聯合收割機(包括插秧機)的車輛,免交車輛通行費。聯合收割機不得在高速公路上通行。

八、任何單位或者個人不得以任何形式非法幹預收費公路的經營管理,擠佔,挪用收費公路經營管理者依法收取的車輛通行費。

設定

收費公路建設和收費站的設定

一、建設收費公路,應當符合國家和省,自治區,直轄市公路發展規劃,符合本條例規定的收費公路的技術等級和規模。

二、縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業,個人有償集資建設的公路(以下簡稱政府還貸公路),國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路(以下簡稱經營性公路),經依法批準後,方可收取車輛通行費。

三、建設和管理政府還貸公路,應當按照政事分開的原則,依法設立專門的不以營利為目的的法人組織。省,自治區,直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路,可以實行統一管理,統一貸款,統一還款。

經營性公路建設項目應當向社會公布,採用招標投標方式選擇投資者。

經營性公路由依法成立的公路企業法人建設,經營和管理。

四、收費公路收費站的設定,由省,自治區,直轄市人民政府按照下列規定審查批準:

1、高速公路以及其他封閉式的收費公路,除兩端出入口外,不得在主線上設定收費站。但是,省,自治區,直轄市之間確需設定收費站的除外。

2、非封閉式的收費公路的同一主線上,相鄰收費站的間距不得少于50公裏。

五、高速公路以及其他封閉式的收費公路,應當實行電腦聯網收費,減少收費站點,提高通行效率。聯網收費的具體辦法由國務院交通主管部門會同國務院有關部門製定。

六、收費公路的收費期限,由省,自治區,直轄市人民政府按照下列標準審查批準:

1、政府還貸公路的收費期限,按照用收費償還貸款,償還有償集資款的原則確定,最長不得超過15年。國家確定的中西部省,自治區,直轄市的政府還貸公路收費期限,最長不得超過20年。

2、經營性公路的收費期限,按照收回投資並有合理回報的原則確定,最長不得超過25年。國家確定的中西部省,自治區,直轄市的經營性公路收費期限,最長不得超過30年。

七、車輛通行費的收費標準,應當依照價格法律,行政法規的規定進行聽證,並按照下列程式審查批準:

1、政府還貸公路的收費標準,由省,自治區,直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門,財政部門審核後,報本級人民政府審查批準。

2、經營性公路的收費標準,由省,自治區,直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門審核後,報本級人民政府審查批準。

八、車輛通行費的收費標準,應當根據公路的技術等級,投資總額,當地物價指數,償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。對在國家規定的綠色通道上運輸鮮活農產品的車輛,可以適當降低車輛通行費的收費標準或者免交車輛通行費。

修建與收費公路經營管理無關的設施,超標準修建的收費公路經營管理設施和服務設施,其費用不得作為確定收費標準的因素。

車輛通行費的收費標準需要調整的,應當依照本條例第十五條規定的程式辦理。

九、依照本條例規定的程式審查批準的收費公路收費站,收費期限,車輛通行費收費標準或者收費標準的調整方案,審批機關應當自審查批準之日起10日內將有關檔案向國務院交通主管部門和國務院價格主管部門備案;其中屬于政府還貸公路的,還應當自審查批準之日起10日內向國務院財政部門備案。

十、建設收費公路,應當符合下列技術等級和規模:

1、高速公路連續裏程30公裏以上。但是,城市市區至在地機場的高速公路除外。

2、一級公路連續裏程50公裏以上。

3、二車道的獨立橋梁,隧道,長度800米以上;四車道的獨立橋梁,隧道,長度500米以上。

技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。但是,在國家確定的中西部省,自治區,直轄市建設的二級公路,其連續裏程60公裏以上的,經依法批準,可以收取車輛通行費。

政策改革

2015年7月21日,交通運輸部發布《收費公路管理條例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》),向社會公開征求意見。《修訂稿》提出,政府收費的高速公路實行統借統還(即在一省範圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”),收費期限以路網實際償債期確定,不再受具體年限限製;償債期、經營期屆滿後,實行養護管理收費。

五大疑問

一問:巨額虧損從何而來?

有人說收費公路是一本萬利的暴利行業,事實果真如此嗎?

“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的,且利潤率較高,但高速公路‘貧富不均’,整體上肯定是虧損的。”交通部管理幹部學院教授張柱庭說。

巨額虧損從何而來?交通運輸部公路局副局長王太認為,原因包括正常還債階段還本付息支出成長,以及債務規模的不斷增加:到去年底,全國收費公路債務餘額高達3.8萬多億元。而債務規模大,則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分 ——公路特別是高速路成本高資金需求大、高速公路建設資金大頭來自銀行貸款、公路建設加快。王太認為,債務規模大也由于我國加快了公路建設。

二問:高速公路是否建得過多過快?

根據《國家公路網規劃》,到2030年,我國將建成約13.6萬公裏國家高速公路網。“目前已完成8.7萬公裏,一些大通道還未完全貫通,另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規劃司副司長任錦雄表示,該規劃綜合考慮了全國的政治、經濟、文化、社會、軍事等因素。

北京交通大學教授趙堅則表示,一些省份在錯誤理念的指導下,“編製過于宏偉的規劃,有的甚至不切實際地提出‘縣縣通高速’。”

不過,另一個不容否定的因素是:交通在經濟社會發展全局中起先行作用。張柱庭舉例說,當年修建京津唐高速路時,本預計起初幾年沒什麽車,結果剛開通就陷入擁堵。再者,道路建得越早造價越低,越往後成本就越高,“這是個悖論,很值得研究。”

三問:虧損如何控製?

未來,債務規模和虧損巨大的問題能解決嗎?

可以肯定的是,債務規模將隨著財稅體製改革得以逐步縮小。收費公路建設要從“借貸”變為“舉債”,國家也將對地方債務實行規模控製。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設、債務‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說。

張柱庭表示,《修訂稿》明確要通過特許經營吸引社會資本,若企業能真正參與進來,又會對建設產生促進作用。

“現階段,盡管收支缺口很難消除,但可通過‘開源節流’緩解缺口擴大。”王太所說的“節流”之舉瞄準了巨額虧損的症結,包括控製規劃,降低建設、養護運營、融資等成本。開源方面,王太列出三條舉措:加大財政投入、吸引社會資本、調整收費期限和標準。這其中的第三條,就成為條例修訂的關鍵。

四問:收費期限為何延長?

“任何國家都沒有真正意義的免費公路。”王偉表示,全球公路交通資金來源大致有兩種:一種由財政負擔,資金來自稅收;另一種由道路使用者負擔。誰用路、誰受益、誰付費’的用路者付費原則更好體現了公平。”

拋開公平性的問題,在收費與收稅間做選擇,還應考慮具體國情和當前財政保障能力。

王偉表示,未來收費公路的養護管理、債務償還,包括社會資本投資回收等,需要通過繼續征收通行費予以保證。在收稅與收費之間,交通運輸部傾向于後者,即“用路者付費”。按此路徑,自然延伸出“在現有基礎上延長收費期限,實行長期收費”的政策。

五問:為何實行統借統還養護期收費?

此前,我國收費公路中,既有單一公路建設項目自收自支、實行獨立核算,也有多個項目共同核算,即“統借統還”。根據現行《條例》,政府還貸公路“可以”統貸統還;而《修訂稿》則明確,政府收費高速公路一律統借統還。這意味著,將來在一省範圍內,隻要一條高速公路尚未還清債務,其他路段均將一並按償債期標準收費。同時,若高速路改擴建增加了政府債務或社會投資,還可重新核定償債期或經營期。

張柱庭表示,首先,《公路法》規定,收費期限按收費償還貸款、集資款的原則確定,“貸款肯定要還完”;43號文也提出,地方政府應指導和督促拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

那養護期收費于法有據嗎?

張柱庭表示,根據《預演算法》,預算包括一般公共預算、政府性基金預算等,一般公共預算支出主要用于一般公共服務,而政府性基金預算則是依照法律法規規定在一定期限內向特定對象籌集的資金,專項用于特定公共事業發展,“結合高速公路選擇性通行的特徵,其養護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務。本次修訂是對《預演算法》的補充和細化,是有上位法依據的。”

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