審計監督

審計監督

審計監督是保證國民經濟持續、健康、協調發展的必要手段,也是不斷提高會計信息質量的必要保證。隨著中國經濟國際化程度的提高,審計監督無論是方式還是內容都面臨著一個與國際規則接軌的問題。為此,對中國過去已試行尤其是一些已被過去實踐證明行之有效的審計監督辦法,有必要進行認真的反思。

  • 中文名稱
    審計監督
  • 外文名稱
    Audit Supervision
  • 意    義
    完善權力製約機製
  • 隸屬于
    國家機關監督

概述

目前,在我國稅收法律體系中包含國家機關和社會監督兩類,審計監督隸屬于國家機關監督,除發揮自身監督職能外,同時對其他國家機關和社會監督起重要作用,從而發揮審計監督對完善稅收權力製約機製的直接作用和間接作用。

審計監督

意義

審計監督的意義在于,有效的監督是完善權力製約機製,保證稅務機關嚴格依法辦事的關鍵。同時,對于監察、督促國家機關、社會組織和公民遵守稅法,依法納稅,具有重要的意義。明確推行執法責任製的必要性、意義、目標、範圍、對象以及方法、措施、執法範圍和依據,原則性地規定執法責任劃分和執法責任追究,將執法責任從行政首長、分管領導、征收系列、稽查系列、內部執法職能部門等進行劃分,分別承擔相應責任。這樣才能明確征稅主體以及每一個稅務執法人員的責任和義務,牢固樹立依法治稅觀念,確保依法履行職責,正確行使稅收權力。

反思

質量不高

近年來,隨著我國經濟體製改革的不斷深化,企事業單位經濟活動日趨多元化,獲取資金的渠道不斷拓寬,部分資金活動呈現出無序狀態。

加之經濟領域法製建設的滯後和經濟監督的弱化,從而引發一系列復雜經濟現象和很不規範的經濟行為,違紀現象逐年增多,經濟犯罪方式多種多樣,偷稅漏稅現象屢見不鮮。這些現象的大量存在,與審計監督質量不高直接相關。而造成審計監督低下的原因又是多方面的:一是審計目標的定位不恰當,審計工作程式不甚規範;二是審計人員貭素及審計技術方法的局限性;三是社會中介機構審計監督機製不科學、不完善,不能真正擔負起"經濟警察"的職責;四是政府在審計監督上缺乏責任風險機製,對實施監督的主體應承擔的法律責任既不夠具體也缺乏操作性。如《審計法》第49條雖然對"審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的"行為,明確了要承擔相應的法律責任。但對監督不作為或監督效力低下應承擔什麽責任並沒有涉及,這種對有責任風險的審計行為實行無風險的監督,監督就很難真正到位,其監督功能也大大弱化。

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監督和服務

我國審計界一直將審計監督和審計服務看作是矛盾的。事實上,審計監督的過程就是審計服務的過程,是同一內涵的兩種表現方式而已。由于長期以來將審計監督與審計服務割裂開來,從而使我國的審計監督活動人為地處于兩難境地。似乎進行了審計監督就要影響審計服務,于是出現了協調審計監督和審計服務關系的問題。在審計監督過程中需要處理的是監督主體和監督客體的關系。審計監督主體執行的是社會功能,追求的是巨觀經濟效益的最大化和社會效益的最大化,而審計監督客體更多追求自身利益的最大化。當監督主體的行為不利于監督客體追求自身利益最大化時,兩者必然會發生矛盾。例如、因為審計監督而使政府職能部門及行業主管部門領導失去晉升的機會,或者因為審計監督使政府職能部門及行業主管部門喪失預期利益或既得利益時,政府和主管部門及其領導必然會極力幹預審計監督活動。事實上,我國《審計法》對審計監督主體和客體的關系已有明文規定,並對審計監督客體的違法行為製定了相應處罰規定。因此,隻要加大審計執法力度就可以理順兩者的關系。

部分虛擬監督權

我國《審計法》第16條明文規定,審計機關有權對本級各部門的預算執行情況和決算,以及預算外資金的管理和使用情況進行審計監督。然而,在審計監督過程中,審計機構和審計人員時常處于被動地位。從實際運行來看,我國國家審計監督的主體和執法的主體均為審計機構和審計人員,而在審計機構和審計人員受製于政府領導的情況下,當其監督的對象為各級黨政領導及政府主管部門時,必然會導致審計監督權的弱化。如我國財政審計"同級審"中面臨困境就是監督權弱化的集中體現。由此可見,目前我國審計監督權存在一種虛擬的監督權。盡管其他監督如紀檢監督、司法監督也存在監督逃避現象,但是,較之于審計監督,他們由于對被監督者具有直接的製裁權,這無疑有利于監督效果的提高。

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創新對策

所謂創新就是在認識社會現象及其內在規律方面有所貢獻。審計監督創新的基本內涵應包括:一是審計監督創新應表現出自覺地合規律性,以免創新的自發性、盲目性和隨意性;二是審計監督創新應當擁有原創性或首創性(即前所未有);三是與合規律性和原創性相適應,審計監督創新應當努力站在前人的肩上,具有文明、健康、進步和發展性或不可逆性、傳承文明與開拓進取的統一性,不可庸俗地將任何"新"都賦予"創新"字眼;四是審計監督創新應當立足在梯度發展的現實基礎上有條件地將已有的創新進行重組或再現,萬事不可另起爐灶,從頭做起,這是合規律性的一種具體體現,對于後來者來說也是一種創新,但不等于簡單的"拿來主義";五是審計監督創新應當與創新能力有機地結合起來,使任何一種創新都能夠進入可操作性的過程,使之轉化為現實的審計發展動力。據此,應從以下幾方面考慮我國審計監督的創新對策:

理論

審計監督的內容要體現時代性,把握規律性,富于創造性。如前所述,審計監督的內容包括審計主體對客體的審計監督、政府及社會對審計工作的管理控製即對審計主體的再監督兩部分。

(1)審計主體對客體的審計監督主要研究:如何充分發揮審計的監督職能,確保被審計單位的經濟活動合規、有效運行;如何適應審計主體組織形式和規模的發展變化,保證審計報告真實、合法;如何建立審計質量和審計組織履行審計法規製度的控製標準;研究進一步完善《註冊會計師法》,建立科學規範的註冊會計師管理體系,發揮社會中介機構在審計監督中的作用;研究政府審計監督與社會中介機構監督的關系(規範性標準或示範性標準)等。

(2)政府及社會對審計工作的管理控製主要研究:進一步完善和規範審計法規體系,為政府或最高權力機關監督審計工作提供法律保障;研究對審計進行再監督的方式、範圍,監督的主體、責任,如何完善監督的體製與運行機製;審計信息披露即審計報告的有關法規製度建設研究;審計信息質量的分析與評價標準研究及審計信息的可讀性研究等。

建立和完善體系

在市場經濟條件下,隨著經濟成分的多元化,加之對國有經濟的大範圍的改製,各類要素市場的相繼建立,我國經濟WTO的加入,我國審計監督的內容變得異常復雜,為此,有必要重塑我國審計監督體系。

(1)突出展現審計監督的特色。審計監督如何確立自身的監督內容並體現出特色。這是審計監督得以長期生存而需要解決的重大問題。審計監督隻要突出了審計活動本身所具有的體現時代性,把握規律性,富于創造性等特點,也就突出了審計監督的特點。

(2)建立高貭素的審計監督隊伍,要求每位審計人員熟悉WTO國際規則,竭力掌握相關的經濟理論知識,為各級政府職能部門和主管部門提供高質量、深層次的審計監督報告。

(3)建立區域或全國性的審計監督信息網,進入審計監督信息網的審計信息要具有相關性,即要滿足審計監督的需要。從審計監督信息的構成來看,既要有靜態的,又要有動態的;既要有國內的,又要有國外的。

(4)建立適應市場經濟以及經濟全球一體化規範的審計監督製度,具體包括:審計監督信息的分類標準;審計監督信息的披露規定;審計監督結果的再監督程式;審計監督結果的公示製度;審計監督者與被監督者之間的權利、義務等。

基礎建設

審計監督並不是孤立的,隻有把審計監督放到整個社會經濟文化和政治製度建設這一大環境中去研究,才能得出對我國審計監督建設有價值的結論。因此,要建立健全審計的監督製度必須加強審計監督製度的基礎建設。審計監督製度的基礎是審計誠信製度。審計誠信製度建設,包括審計職業道德建設和審計法律責任製度建設,其核心是審計如何實現真實有效。審計誠信為發展市場經濟所必需,但市場經濟發展又對審計誠信建設產生了各種扭曲性的影響,上市公司由會計舞弊和審計舞弊導致的誠信危機正嚴重影響著人們對審計職業的信任。為此,應在全國開展誠信教育,建立和發展審計職業道德規範體系,構建審計人員普遍認可和接受的審計誠信和職業道德行為規範,在全社會範圍內形成審計誠信的氛圍。

(四)激勵約束機製

審計監督的動力來自兩方面,即一方面來自自身社會地位的提高;另一方面來自外部的激勵。目前我國審計監督明顯缺乏與之相匹配的激勵約束機製。這是現階段我國審計監督不力的重要原因之一。因此,建立審計監督的激勵約束機製就成為審計監督中必須解決的一個迫切問題。審計監督作為一種經濟管理手段,無論是政府部門黨政領導,還是企事業單位黨政領導要承認審計監督的管理作用,樹立監督也出生產力的觀念,大力支持審計監督活動, 為審計監督活動的開展提供必要工作保障。具體來講:(1)各級政府或企事業單位應建立審計監督專用經費。因為,隨著經濟活動和社會問題的增多,審計監督的成本會越來越高,無論是審計監督信息的蒐集,還是審計監督設備及人力資源的配備均需要比以前有較大的投入。(2)對產生社會效益和經濟效益的審計監督成果、應視同優秀的社科成果予以精神和物質兩方面的獎勵。

評估體系

這一評估體系應包括如下幾方面內容:(1) 審計監督質量的控製,具體包括虛假審計報告的控製和審計監督信息相關性的提高;(2)選擇最能夠揭示問題本質特征的審計監督方法,對審計監督的全過程進行監控;(3)對審計監督結果進行可信度檢驗,並組織專家進行系統評估;(4)通過審計監督網站以及意見箱廣泛聽取政府職能部門、被審計單位、新聞媒體以及公眾對審計監督效果的綜合反映。

監督活動

任何一項監督活動都期望產生較強的社會影響力。然而,目前,我國審計監督活動的影響力遠遠小于其預期值。其原因最根本的是審計監督活動的開放度不夠。這就要求:

(1)審計監督隊伍應走出審計系統,做好審計監督的宣傳普及工作。審計系統可以組織審計監督理論專家和實踐專家為基層幹部民眾、大專院校師生、各級黨政領導幹部做有影響的審計監督報告,並通俗介紹審計監督的基礎知識。

(2)在每年下達的審計署科研課題以及國家哲學、社會科學課題中增加審計監督理論和實踐的內容,審計系統可以聯合社會學、經濟學專家共同申報完成。

(3)組建全國或局域性的審計監督網站,向國內外學者或實踐工作者介紹我國審計監督理論和實踐的現狀。

(4)在審計監督的過程中,應充分吸收新聞媒體監督、公眾監督的監督成果,尤其對一些社會關註的熱點問題、焦點問題,審計監督與上述監督有機結合,互相借鏡,如果條件成熟,可以組織上述監督部門或單位開展監督論壇,建立全社會的監督網路。

(5)審計監督的模式不能搞絕對化,片面強調政府監督和行業自律都是不恰當的。正確的思路應首先明確界定政府監督與行業自律在審計監督製度中的職責分工,從組織、法製、措施方法上形成兩者互為製約、互相補充的機製,這樣才能有效地實現審計監督的目標。

完善實施機製

研究我國審計監督的實施機製不難發現,無論是審計監督的糾錯機製,還是審計監督目標的選擇機製都很難適應審計監督的需要,這就要求必須對審計監督的實施機製進行重構和整合,集中力量,加大監管力度,改善監管的措施和手段,從而提高審計監督的效率和效果。完善審計監督的實施機製必須在遵循系統、充分、靈活原則的基礎上,重點解決好以下問題:

(1)權力與責任相結合,動力和壓力相結合。審計監督規範的製定和實施,都要明確界定相關部門的權利和責任,使之具有相應的動力和壓力。負責製定規範的人員應當能夠針對不斷變化的各項業務,製定出具有適應性和前瞻性的規範;負責監管的人員應當能夠及時規範實施中存在的問題,並採取及時、有效的解決辦法。

(2)相互製約,相互監督,相互合作。參與審計監督的各審計主體之間應當實現相互製約和監督,及時發現審計監督中存在的問題,與此同時,還必須相互合作,實現整體功能的最大化。

(3)建立和完善審計監督的糾錯與目標選擇機製

(4)理清審計監督思路,轉變審計監督方式,提高審計監督的效率和質量,促進審計監督步入規範化、經常化、合理化軌道。

範圍

製度是在一個國家或社會組織內部,要求大家都要遵守的一定的秩序。審計監督製度是國家在審計監督活動中,要求審計機關、被審計單位及其他有關方面應當遵守的秩序。審計監督製度一般通過法律、法規的形式規定下來,這種通過法律形式確立的審計監督製度,也就是國家的審計監督法律製度。中國憲法、審計法、有關審計監督方面的法規、規章對中國審計監督的基本製度和各項具體製度都作了明確規定。

審計法第二條對中國審計監督的範圍、內容和要求作了明確規定。根據審計法的規定,審計監督範圍主要包括:國務院各部門、地方人民政府及其各部門、國有的金融機構和企業事業組織以及其他依照本法應當接受審計的單位或事項。審計監督的內容主要是國家財政收支和與國有資產有關的財務收支。審計機關在對國家財政收支和財務收支進行審計過程中,應當對其是否真實、是否合法、是否有效益實施監督,以保障國有資產的安全完整,促進其保值增值。

審計監督範圍和審計法調整範圍是兩個完全不同的概念,是不同範疇的問題。審計監督範圍主要解決哪些單位或事項是審計機關應當進行審計監督的,哪些單位或事項審計機關不必進行審計監督的問題,屬于審計監督範圍內的單位或事項,則應當接受審計機關的監督。審計法調整範圍,是指審計法調整的各種社會關系的內容。從審計法的規定看,審計法主要調整審計機關與被審計單位之間的關系;國家與對違法行為負有直接責任的主管人員及其他直接責任人員之間的法律關系;審計機關與有關主管部門、監察機關和司法機關之間的關系;審計機關與內部審計機構、社會審計機構之間的關系;審計機關內部上下級之間的關系;審計機關與政府之間的關系以及政府與人大在審計監督有關問題上的關系等。審計法通過規範這些方面的關系,主要是為了健全中國的審計管理體製,完善中國的審計監督製度。

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