城市管理

城市管理

城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象,以城市基本信息流為基礎,運用決策、計畫、組織、指揮等一系列機製,採用法律、經濟、行政、技術等手段,通過政府、市場與社會的互動,圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規範協調、服務和經營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理,包括政治的、經濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理,即與城市規劃、城市建設及城市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理,即市政管理。

  • 中文名稱
    城市管理
  • 基    礎
    城市基本信息流
  • 對    象
    城市
  • 機    製
    決策、計畫、組織、指揮等

基本概述

城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的運行構成了城市經濟社會發展的環境,城市管理在城市經濟社會發展具有基礎性的作用。作為城市管理主體的城市政府,按照特定的目標和管理原則,採用特定的手段和組織形式,對管理對象的運動過程進行計畫、組織、指揮和控製等各項職能活動。城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與後期運行管理三個部分。

復雜性

現代城市作為區域政治、經濟、文化、教育、科技和信息中心,是勞動力、資本、各類經濟、生活基礎設施高度聚集,人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯,子系統繁多的多維度、多結構、多層次、多要素間關聯關系高度繁雜的開放的復雜巨系統。現代城市不僅具有海量的科學技術,包括巨大的物質系統,同時還包括了人的因素。如果說人是客觀世界中最復雜的一個巨系統,那麽眾多人聚集在一起的社會系統就更為復雜了。對現代城市的管理必需遵從復雜巨系統的規律。

城市管理

現代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象,以城市基本信息流為基礎,運用決策、計畫、組織、指揮、協調、控製等一系列機製,採用法律、經濟、行政、技術等手段,通過政府、市場與社會的互動,圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規範協調、服務和經營行為[5]。據統計,現代城市管理涉及的各類因素已達1012種。對城市這個復雜巨系統的管理同樣呈現出多維度、多結構、多層次、分系統從巨觀到微觀的縱橫交織、錯綜復雜的動態非線性復雜巨系統特徵,城市管理系統無疑是一類開放的復雜巨系統。

聯合國人類居住中心《關于健全的城市管理規範:建設“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義:“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。它是一個解決各種沖突或不同利益以及採取合作行動的持續過程,包括正式的製度,也包括非正式的安排和公民社會資本。”其中強調了作為人的各類利益相關者在城市管理中的參與。作為復雜巨系統的人及其利益和意識的參與,也一步增加了城市管理系統的復雜性。

出于對城市管理這個復雜巨系統中人的因素的考慮,如何調動利益相關者在城市管理中的作用也至關重要。從參與角色上,城市管理的主體包括政府(包括各級政府、各城市管理相關部門)、企業(包括市場經濟的各個主體)和市民(包括社區、民間組織、媒體和學術機構等)。城市管理在重視對復雜系統的科學認識基礎上,應重視城市管理各能動主體的參與,通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優質高效的城市公共產品與服務,建立和諧的信息化城市管理新模式。

城市的日益繁復與發展推動了城市管理的專業化分工,由專業的城市管理部門來對城市運行各個專業子系統進行科學的管理。而隨著城市系統的日趨復雜,現代城市運行及其管理日益表現出相互交錯滲透、非勻質、非線形、非定常性復雜巨系統特徵。以強調分解和簡化的還原論,將城市系統分割成若幹子系統,以專業運行部門為基本單位強化專業的運行管理方式已經越來越不能適應時代的發展。因為城市運行各子系統之間的復雜交錯性使其難以切割,而切開來的小系統已不是原來的系統了,對這個系統的點滴研究也很難進行綜合。就城市水務系統的運行管理而言,它與城市基礎設施系統、城市河湖生態系統、公用事業系統、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個復雜性問題越來越顯得徒勞。

如何在加強城市專業管理的同時加強城市綜合管理、綜合協調,如何處理好城市管理中分權與集權、專業部門與系統整體的關系成為城市管理者案頭難題。從建立城市管理綜合執法機構、到對建立高層次城市綜合協調管理機構的探討都充分反映了城市管理研究和實踐中對專業化與整體性之間辨證關系的進一步認識。如何發揮城市運行的整體優勢、聚集效應,使整個城市系統高效和有序的協調運行成為現代城市管理者思考的問題。而復雜性科學的發展無疑為作為復雜系統的城市管理提供新的機遇。

三維結構

城市管理工作,必須建立在對城市及其管理這類開放的復雜巨系統的正確認識基礎上。從參與角色上,城市管理的主體包括政府(包括各級政府、各城市管理相關部門)、市場(包括企業等市場經濟的各個主體)和社會(包括社區、民間組織、媒體和學術機構等);從管理層次上,城市管理包括市級、區級、街道、社區、格線等多個層次;從時間維度上,城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與後期運行管理幾個部分;從邏輯維度上,城市管理包括預測、決策、組織、實施、協調和控製等一系列機製;從專業維度上,城市管理包括市政基礎設施、公用事業、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理、生態環境管理等眾多子系統,而每個子系統又包含許多子系統,整個系統呈現出多主體、多層次、多結構、多形態、非線性的復雜巨系統特徵。從時間維、邏輯維和知識維三個維度從系統的角度來看城市管理的各個方面的要素,進而加強城市管理的系統、協調和科學性就是城市管理的三維結構。

時間維度

從時間維度上,城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與後期運行管理三個部分。大家所熟知的城市規劃、建設、管理三段論中的管理,實際上指的就是運行管理。城市規劃、城市建設、城市運行絕非簡單的線性關系,三個階段之間不僅存在互動反饋機製,而且處在不停的動態變化之中。

城市規劃是以發展眼光、科學論證、專家決策為前提,對城市經濟結構、空間結構、社會結構發展進行規劃。具有指導和規範城市建設的重要作用,是城市綜合管理的前期工作,是城市管理的龍頭。城市的復雜巨系統特徵決定了城市規劃是隨城市發展與運行狀況長期調整、不斷修訂,持續改進和完善的復雜的連續決策過程。城市建設是以規劃為依據,通過建設工程對城市人居環境進行改造,是為管理城市創造良好條件的基礎性、階段性工作,是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經濟工作。城市運行就是指與維持城市正常運作相關的各項事宜,主要包括城市公共設施及其所承載服務的管理。城市規劃和建設最終還是為了服務城市運行,服務市民。城市設施在規劃、建設完成並投入運行後方能發揮功能,提供服務,真正為市民創造良好的人居環境,保障市民正常生活。如果說城市規劃是一種專業設計及地方立法行為,城市建設是一種以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為[15],參照GBCP和諧三角模型[16],我們認為城市運行是政府、市場與社會圍繞城市公共產品與服務的提供、各要素共同作用于城市而產生的所有動態過程,正是這三者之間的互動推動了城市發展。

隨著中國城市化進程的加快,城市管理中重規劃建設、輕運行管理的問題也越來越突出, “重建輕管”的詬病已被廣為認知。就每個具體建設項目而言,從規劃到建設完工移交運行管理部門,其時間周期是有限的,管理對象和範圍也相對明確和具體。而運行管理從時間上相對較長(古建築保護甚至上千年);管理對象和範圍也更加復雜,如水電氣熱通訊的保障、城市交通的通達、環境衛生的保障、園林綠化與夜景照明、防災防火防盜等無不是一個個復雜的系統工程,再加上生活于城市建築、設施之中的市民和社會組織,使得城市運行管理更加的復雜。

邏輯維度

從邏輯維度上,根據城市管理綜合集成流程,城市管理涵蓋了從明確問題到指標設計、系統建模、系統分析與綜合、決策、執行及監督評價等過程,本文不再累述。城市管理通過預測、決策、組織、實施、協調、控製等一系列機製,貫穿從明確問題、指標設計、系統建模、系統分析與綜合、決策、執行到監督評價整個流程,以及城市規劃、建設、運行管理全過程。

知識維度

知識維是指為完成上述各階段、各步驟所必需的理論知識和專門技術。現代城市及其管理是一類開放的復雜巨系統。對現代城市進行管理需要市政基礎設施、公用事業、城市交通、環境衛生、市容景觀、環境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統科學、經濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識。在城市管理三維結構圖的知識維中,我們按照城市管理的領域(行業)知識進行劃分。但這種劃分並不意味著各領域之間的割裂,城市之作為一個系統,知識之作為一個連續的整體,各行業的管理互相影響,各領域、各專業的知識互相交融。城市管理必須按照復雜巨系統方法論,依托跨學科、跨行業的科學技術知識和專家隊伍,充分利用信息技術,將各種信息和知識、將眾人的才智和先人的智慧綜合集成,加強城市綜合管理,做到科學管理城市。

認識誤區

城市管理不隻是城市運行管理

由于中國城市建設發展的階段性局限,通常人們將城市管理與規劃、建設並列,稱為城市規劃、建設與管理,或者叫城市建設與管理。隨著城市化進程加快,人們首先認識到城市規劃、建設和管理是密不可分的,進而認識到了城市管理是規劃、建設、運行全過程的管理,城市化進程的推進要求加強城市的運行管理,並進一步實現城市規劃、建設與運行的協同和互動。

城市管理不隻是城市專業管理

許多城市管理者認為城市管理就是城市交通、環衛、綠化、水務等的專業管理。隨著城市結構由簡到繁,城市管理也經歷了從簡單到復雜,從經驗管理到科學管理的過程。城市的日益繁復與發展推動了城市的專業化管理分工,由專業的城市管理部門來對城市管理各個專業子系統進行科學的管理。而隨著城市系統的日趨復雜,以強調分解簡化和專業化,將城市系統分割成若幹子系統,以專業職能部門為基本單位強化專業的管理方式已經越來越不能適應時代的發展。因為城市管理各子系統之間的復雜交錯性使其難以切割,而切開來的小系統已不是原來的系統了,對這個系統的點滴研究也很難進行綜合。如要實現城市水務的絕對統管,最後發現城市水務系統與城市基礎設施系統、城市河湖生態系統、公用事業系統、甚至是隨供排水一起鋪設的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要實現交通系統的絕對統管,我們也發現交通系統也與市政基礎設施、園林綠化、市容環衛、各類地下管線、甚至是連線交通指揮燈的電力、連線道路排水系統的水務系統等等都是無法分割的。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個復雜性問題越來越是徒勞。這些沖突不僅反映在眾多子系統局部利益之間的相互沖突,更多的體現在局部利益與城市整體發展的沖突上。條塊分割、各自為政、職責交叉、管理粗放、缺乏協調等一系列問題成為當代中國城市的普遍詬病。採用把城市管理簡單分解為若幹子系統分別進行研究和專業管理,然後再疊加的辦法隨著城市化的快速發展已越來越暴露出其局限性。眾多子系統的發展未必帶來城市整體系統的最佳化發展。城市系統作為一個復雜巨系統,其發展不僅在于各子系統的良好發展,更重要的是在于各個子系統與城市系統整體發展管理目標的協同上。如何發揮城市管理的整體優勢、聚集效應,使整個城市系統高效和有序的協調運行成為現代城市管理者必須思考的問題,加強城市的綜合研究、綜合管理與綜合協調是城市管理復雜性的必然要求。

城市管理

城市管理不隻是城管執法

城市管理綜合行政執法,或城管執法(社會上俗稱城管,chengguan)是城市管理中位于決策、執行之後的一個末端環節。城市管理行政執法局的設定僅僅是為了將城市管理各專業領域的決策與執行一定程度的分離以加強相互的監督,同時加強各專業執法之間的協調和整合,加強執行效率。但由于部門之間的搏弈,綜合行政執法往往很難實現,往往是各部門將不好管的讓城管來管,而較易規範的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。

部門職責

1.行使市容和環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政行政處罰權,強製拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建築物或者設施;

2.行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政行政處罰權;

3.行使城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政行政處罰權;

4.行使市政管理方面法律、法規、規章規定的行政行政處罰權;

5.行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對經營場所(店)外無照經營和違反規定隨意擺攤設點行為的行政處罰;

6.行使公安交通管理方面法律、法規、規章、規定的侵佔道路及對機動車和非機動車違規經營行為的行政處罰權;

7.行使環境保護管理方面的法律、法規、規章規定的對生活噪聲污染建築施工噪聲污染的行政處罰權;對在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內焚燒產生有毒有害煙塵、惡臭氣體的物質的行政處罰權,對向城區河道、水面傾倒工業廢渣、城市垃圾和其他廢棄物行為的行政處罰權;

8.行使原愛國衛生運動委員會的全部職責;

9.履行法律、法規、規章規定或人民政府規定的其他執法職責。

體製內容

行政領導

城市規劃、建設、運行管理等機構的行政領導體製。它包括城市管理系統中的諸機構間的行政隸屬關系,以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統在市政府行政機構序列中的領導與被領導及協調與被協調關系、市政府其他職能機構與它們的關系等。總之,城市管理系統內的各組織機關及其職能機關的關系網路,構成了城市管理體製的主要內容。

權責關系

城市管理系統內各機構的職能及權責關系。城市管理系統各組織機關的職能,由相應的法律法規規定,其權責結構由職能體系所決定。

三級管理

城市管理體製中的市、區、街道"三級管理"體製。②首先是三級管理中的職能分工,如市級的巨觀決策指導與綜合協調職能、區級的分解與協調及決策職能、街道級的執行職能。其次是事權分配及管理原則,如市級的規章政策製定權、區一級的決策指導權、街道的執行處理權。第三是指同一層級上的各管理機構的關系。如區級的規劃、建設、管理的不同于市級的體製形式。

關系定位

城市管理系統中的政府、事業單位及企業單位之間的關系定位。城市管理體製中的政、事、企關系錯綜復雜,彼此製約。這是由于城市管理的特點所決定的:首先,城市管理的許多內容屬于社會福利性質的社會性服務範圍,是不能以盈利為直接目的的,其工作成果與價值不直接表現為可以估量的物質或貨幣形態。因此,這類社會組織大多由市政主體的政府來出資或補貼,並得以繼續發揮其管理的職能。其次,城市管理的實踐中難免與作業聯系在一起,這樣以來,不論是政府,還是事業單位都難以承擔此職能。企業在某種程度上兼有了政府、事業單位的特征,政企關系、政事關系、企事關系糾結于城市管理的全過程。從世界範圍的城市管理來看,政府與承擔城市管理作業任務的企業都存在著不同程度的矛盾。

城市規劃

城市規劃是以發展眼光、科學論證、專家決策為前提,對城市經濟結構、空間結構、社會結構發展進行規劃。具有指導和規範城市建設的重要作用,是城市綜合管理的前期工作,是城市管理的龍頭。城市的復雜巨系統特徵決定了城市規劃是隨城市發展與運行狀況長期調整、不斷修訂,持續改進和完善的復雜的連續決策過程。城市建設是以規劃為依據,通過建設工程對城市人居環境進行改造,是為管理城市創造良好條件的基礎性、階段性工作,是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經濟工作。城市運行就是指與維持城市正常運作相關的各項事宜,主要包括城市公共設施及其所承載服務的管理。城市規劃和建設最終還是為了服務城市運行,服務市民。城市設施在規劃、建設完成並投入運行後方能發揮功能,提供服務,真正為市民創造良好的人居環境,保障市民正常生活。如果說城市規劃是一種專業設計及地方立法行為,城市建設是一種以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為,參照GBCP和諧三角模型,我們認為城市運行是政府、市場與社會圍繞城市公共產品與服務的提供、各要素共同作用于城市而產生的所有動態過程,正是這三者之間的互動推動了城市發展。

城市建設

隨著中國城市化進程的加快,城市管理中重規劃建設、輕運行管理的問題也越來越突出, “重建輕管”的詬病已被廣為認知。就每個具體建設項目而言,從規劃到建設完工移交運行管理部門,其時間周期是有限的,管理對象和範圍也相對明確和具體。而運行管理從時間上相對較長(古建築保護甚至上千年);管理對象和範圍也更加復雜,如水電氣熱通訊的保障、城市交通的通達、環境衛生的保障、園林綠化與夜景照明、防災防火防盜等無不是一個個復雜的系統工程,再加上生活于城市建築、設施之中的市民和社會組織,使得城市運行管理更加的復雜。

城市運行

現代城市管理的非線性復雜巨系統特徵要求必須加強城市的運行管理。通過城市運行指標體系的梳理、資料模型的建立、城市運行系統的建設,及時、準確掌握城市運行整體情況、並按照城市發展的規律加強對城市運行各類問題的監測和預警,這不僅是城市規劃和建設的重要依據,也是實現對城市這個復雜巨系統進行動態、科學、系統管理的必然要求。當企業以客戶導向實現了從生產為中心向以市場為中心的轉變,城市管理也將實現從以政府為中心到以人為本、以市民為中心的管理方式的轉變。正確認識城市規劃、城市建設與城市運行之間的關系是做好轉型期城市管理工作的重要前提。現代城市管理者應當註重城市規劃、建設與運行之間的互動;以科學發展觀為指導,加強城市運行管理,並參照客戶關系管理的思想,站在在城市公共產品最終提供角度,反溯整個公共產品的生產與管理過程,實現規劃、建設、運行一體化的全流程城市管理

城市管理

歷史背景

我國現行的城市管理體製呈現出多元模式並存的特點,概括起來有三種態勢:規劃、建設及運行管理合一的大建委或大管委模式;建設與管理合一的模式;規劃、建設、運行管理各自分離的模式。

這種城市管理體製,是伴隨著長期的城市管理的實踐而逐步產生的。我國現行城市管理體製的形成最早可以追溯到建國初期。但是,真正對現行城市管理體製產生實質影響的還是改革開放以後。在這二十餘年的發展過程中,加強城市在"以經濟建設為中心"戰略中的核心地位,強化城市的輻射功能是我國城市發展的主線。現行的管理體製就是在這一進程中逐步形成的,其中經濟體製改革和機構改革則是直接促進我國城市管理體製形成的兩大背景要素。特別是在最近十年裏一直與我國城市管理體製的形成、發展所息息相關。這一時期主要分成兩個階段:

第一階段

。期間,經濟體製改革已經在城市鋪開,並進行了新中國歷史上的第五次機構改革。城市經濟建設的推進,必然對城市的規劃、建設和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體製主要圍繞三個方面作了相當大的改革:一是抓住城市管理轉變職能的突破口,重新調整、凸顯了城市的建設職能;到九十年代時,隨著《城市規劃法》的實施,城市的規劃職能逐步明確,並在城市管理體製中初步佔有了應有的地位。但是相關的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實行簡政放權,賦予了區級政府一定的權力。這一時期權力下放的基本指導思想是:條塊結合,以塊為主。為了便于領導,區級普遍設立了同市級的相應機構,並明確了市、區兩級的職責許可權和任務分工。由于沒有相關性的法律法規作保障,在向區、縣下放權力的同時,也產生了一些問題:如市、區兩級的職權界定太細,操作中出現的新情況,市、區兩級都難以應付;規劃權的下放造成違章建築很是普遍,等等。三是調整城市管理的內部結構。這段時間剛好是我國城市建設的醞釀準備階段和大規模城市建設的起步時期,所以城市建設成為城市工作的重點之一。在向建設傾斜的過程中,一些諸如"基礎設施先行"的口號和方針很明顯地反映了這些結構的調整趨勢。總之,這一時期城市管理體製改革的成就不很顯著,政企不分、行政幹預建設行業的企業行為十分普遍,改革的進程還有待繼續深化。

第二階段

。這是我國歷史上城市管理體製改革步子邁得最快,取得成果也最顯著的時期。這一階段城市管理體製改革的背景也是兩個:一是按照1992年召開的十四大所確立的建設社會主義市場經濟的目標,理順體製,理順關系;二是第六次機構改革的推動,從轉變政府職能深化城市管理的機構改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為:

1、進一步以轉變職能為切入口,最佳化城市管理的內部結構,初步明確了規劃、建設、管理的職能分配架構,並著手解決以往城市中普遍存在的"輕規劃、重建設、輕管理"現象。

2、逐步明確並初步界定了市、區、街道三級管理體製的格局,"兩級政府、三級管理"的原則和要求也在進一步的完善過程中。

3、加強了城市管理的法製建設,頒行了一大批的有關城市管理的法律和法規,城市管理初步走上了"有法可依"的軌道。

4、重點強化了城市管理的執法監察工作,初步形成了綜合執法與專業執法相結合、權力監督同民眾監督及社會監督相補充的執法監察的架構體系。

5、本著政企分開和精簡、統一、效能的原則,著力解決城市建設職能界定寬泛、政企不分的問題。

綜合管理

現代科技、特別是信息技術的進步和發展,推動了復雜性科學的研究和發展,也為城市管理提供了新的機遇,為信息技術引領的城市管理變革提供了新的視野。復雜系統並不是若幹系統的簡單相加,而是這些系統間若幹復雜因素互相影響的結果。現代城市的內在結構和功能決定了其管理理論和方法必須屏除傳統的管理思想和方法,以開放的復雜巨系統及其方法論為指導,充分重視從定性到定量的綜合集成法的套用,充分綜合集成市政基礎設施、公用事業、城市交通、環境衛生、市容景觀、環境保護等城市管理眾多領域的自然科學、工程技術、系統科學、經濟學、管理學、法學、社會科學以及人文科學等各類知識,統籌城市規劃、城市建設、城市運行管理全過程,確立一系列的科學原理和基本原則,以達到城市管理的最佳目標。

自西方科學黎明以來,還原論有效推動了科學的進步並已深植入我們的文化;但還原論的局限也日益明顯。現代科學呈現出既高度分化、又高度綜合的兩種趨勢。一方面學科越分越細、研究對象越來越向微觀深入,另一方面不同領域與學科又不斷交融,向整體和綜合發展,而且這兩方面相互依賴、彼此促進。美國《科學》雜志文章指出:還原論的過度簡化不但使我們喪失了對復雜巨系統的整體把握,而且越來越專業化的分支正在為信息流動製造障礙[8]。由于專業和行業的不同而設定不同的部門實行專業化管理是專業分工和復雜系統管理的要求,但隻強調專業管理和行業分工而忽略綜合必然給作為復雜巨系統的城市管理帶來一系列的問題。復雜系統並不是若幹系統的簡單相加,而是這些系統間若幹復雜因素互相影響的結果。按照錢學森在復雜巨系統理論中“整體設計部”的構想成立城市綜合管理部門,加強城市綜合管理與協調是城市管理者對現代城市及其管理的復雜巨系統特徵科學認識的必然要求。復雜巨系統及其方法論對我們當前的城市管理工作具有深刻的指導意義。城市管理工作者應充分重視從定性到定量的綜合集成法在城市綜合管理中的套用,通過專家體系、信息體系與技術支撐體系的綜合集成推動推動城市管理科技創新體系的構建,走出科技支撐下的現代城市管理與發展之路。

加強和改進

首都的城市性質要求城市管理工作必須堅持以科學發展觀為指導。北京在我國的城市體系中發揮著重要作用,除了眾所周知的是我國的政治中心、文化中心之外,實際上也已經成為全國的旅遊、交通、物流、信息、資金調度、高科技產業發展中心。北京這種集多中心為一體的城市屬性,對城市管理提出了更為嚴格的要求。確保北京城市功能的正常發揮,為黨政軍首腦機關的正常工作提供優質服務,為日益增多的國內國際交往提供便利條件,為促進國家的教育科學文化事業和為市民的生活、工作、學習創造良好環境,要求我們在城市管理工作中,必須堅持以科學發展觀為指導,理清城市管理思路和工作重點,實現科學規劃、科學建設、科學管理,從而為首都城市實現好所承載的各項功能奠定堅實基礎。

首都城市的快速發展也迫切要求以科學發展觀為指導。近年來,首都城市建設步伐加快,城市規模迅速擴張。舉辦奧運將使城市建設與發展速度進一步提高。在這種情勢下的首都城市建設,如果缺少科學發展觀的指導,即便能暫時取得一些表面的成績,終將給城市的長遠發展帶來眾多的隱患,削弱城市可持續發展能力,不僅影響首都功能的發揮,還將導致人民民眾生活水準和生活質量的下降。

首都城市發展面臨的問題同樣隻有以科學發展觀為指導才能加以解決。當前,首都城市發展面臨的一些深層次問題,如水資源緊張、大氣污染嚴重、交通擁堵、城鄉差距過大等等,製約著首都城市的進一步發展,影響著首都率先基本實現現代化和“新北京、新奧運”戰略構想的順利實施,如果不妥善解決,就有可能重蹈其他國家城市化過程中“城市病”的覆轍。而解決這些深層次問題,從根本上看,就是要從首都城市全面、協調發展的高度,統籌考慮和安排各項工作,確保首都人口、資源、環境協調和城市的可持續發展。

首都增強城市綜合競爭力更是要求以科學發展觀為指導。城市綜合競爭力是指城市集散資源、提供產品和服務的能力,是城市經濟、社會、科技、環境等發展能力的集中體現。良好的城市管理能夠保障城市對要素和資源具有相對于其他地區更強的吸引力。21世紀,是全球城市競爭、區域競爭的世紀。首都不僅面臨著國內快速發展城市的競爭,要努力保持在國內城市發展中的領先地位,還需積極參與世界城市競爭,在世界城市競爭格局中爭取領先地位。適應城市競爭的這種需要,首都城市管理不能僅僅滿足于保障城市的正常、有序運行,還必須為增強城市的綜合競爭力服務。必須牢牢堅持以科學發展觀為指導,科學定位城市的發展,整合城市資源配置,改善城市運行環境,完善城市功能,全面提高城市對社會資源的吸引力和創造財富的能力,進而保障城市具有持續的綜合競爭力。

以科學發展觀為指導,加強和改進城市管理工作,必須在城市管理工作中,不斷拓寬工作領域和工作內容,將城市管理的重點不僅僅放在城市規劃、建設、運行方面,而且放在城市科技文化教育與社會公用事業及社會治安、衛生保健、勞動社會保障、社區建設、郊區發展等方面。貫徹科學發展觀,必須堅持可持續發展戰略。可持續發展,就是要在發展經濟的同時,充分考慮人口、環境、資源的承受能力,正確處理人與自然的關系,保持人與自然的和諧發展,用盡可能少的代價來獲得經濟的發展,在不犧牲未來需要的情況下,滿足當代人的需求,實現自然資源持續的利用,實現社會持續的發展。首都城市管理工作要把堅持以人為本與尊重自然規律結合起來,既滿足人的需要,又維護自然界的平衡,既註重當前的利益,又註重未來的利益。要改變那些重建設、輕保護,重開發、輕治理,重眼前成長、輕長遠發展,重局部利益、輕整體利益的錯誤做法,走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

機製創新

科學發展觀,為我們加強和改進城市管理提供了新的思路,這就是要推進城市管理體製和機製改革,逐步建立起與社會主義市場經濟體製要求相適應,政府、市場、社會各主體之間分工合理、職責明確、協調有序、運轉高效的現代化城市管理體製,實現高水準管理城市,從而為首都全面、協調、可持續發展提供保障。

1.進一步明晰政府的城市管理職能定位,推進城市管理體製創新。

明晰政府的城市管理職能,是改進城市管理體製的基礎。近年來,首都城市管理工作,進行了幾次體製改革,對職能也進行了一些梳理,但政府的城市管理職能仍然不夠清晰。一些職能部門,對于應該由本部門承擔的管理事項,視而不見,敷衍了事,推諉扯皮,導致政府職能“缺位”;一些職能部門,對本來可以由社會力量來辦的事,仍然大包大攬,既當“運動員”,又當“裁判員”,導致政府職能“越位”;一些職能部門,將手中的權力伸向不該伸的領域,為個人和小團體謀取不正當的利益,導致政府職能“錯位”。凡此種種,不僅使城市社會服務組織發育不良,市場和社會在城市管理中難于發揮作用,削弱了城市管理力度,還嚴重影響了老百姓的利益,損害了黨和政府的形象。解決這些問題,根本出路在于明確政府的職能,對政府職能該強化的強化,該弱化的弱化,該轉化的轉化,厘清政府、市場、社會的界限,為從根本上完善城市管理體製,實現高水準管理城市打下良好的基礎。要合理設定城市管理機構。根據市場經濟體製改革的實際,充分利用市場機製在城市管理中的作用,能夠由市場完成的,就交給市場管理,不設定相關的管理機構。要採取措施盡快建立適應市場經濟發展需要的城市管理機構。對現有的城市管理機構,要組織專門力量,理順其職能,以避免職能交叉和職能空缺。要合理設定城市管理層級,減少政府管理層次。根據城市管理內容的屬性決定市、區管理機構的設定。當管理項目更多地涉及到城市的整體運行,需要從整個城市的角度進行管理時,隻設立市一級的管理機構,對于工作量太大的事宜,可以通過在區一級行政區域內設立相應的派出機構的方式加以解決,以保證管理的整體性和協調的便捷。對于一些不需要從城市整體的角度進行協調的地方性的事務,在區一級設立相應的機構,實行屬地化管理,以發揮地方優勢、主動性和積極性。對于街道,從長遠看,應該根據城市管理體製改革的推進,結合行政區劃調整,逐步予以復原。

2.創新城市管理運行機製和手段,降低城市管理成本,提高城市管理效率。

城市管理涉及到眾多的部門和機構,需要良好的運行機製來保障整個管理體製正常、有效地運轉。目前首都城市管理中仍然存在著管理僵化、機製不靈、協調不力等現象。這些必須通過城市管理運行機製的創新來加以解決。首先要建立科學的民主的決策機製。建立健全政府官員、專家、民眾相結合的科學民主決策機製,完善城市管理重大問題集體決策製度和決策責任製,最佳化政府重大決策的規劃和程式,建立健全決策信息反饋和決策後評估機製,為決策的不斷完善和最佳化提供客觀依據。其次要建立靈活有效的協調機製。從職能配置、人員組成、製度和形式創新等多個方面著眼,確保城市管理過程中各個方面、各個環節都能夠進行高效、及時的協調,提高城市整體運行效率。第三要建立政務信息公開機製。充分利用現代信息技術,大力發展電子政務,為市民直接提供有效的公共服務和公開平等的信息資源,尊重市民對城市管理工作的知情權,採取切實有效的手段,讓廣大市民知曉並理解、支持、參與城市管理工作。城市管理手段直接決定著城市管理成本和管理效率。當前,城市管理的弊病是過于依賴行政手段,雖然行政手段具有靈活、快速的特點,對城市管理中的一些事項,具有很好的適應性,但由于行政管理手段不利于發揮被管理對象的主動性和積極性,而且橫向溝通困難,矛盾多,信息傳遞遲緩,很多時候管理效果並不好。因此要加大創新力度,學會綜合運用法律、經濟、行政、宣傳及其他手段管理城市,引導市場和社會主動、積極地按照城市可持續發展原則決定生產和生活行為。城市管理各個部門,都要認真研究探索怎麽才能用最佳的手段來實現管理目的,引導全社會都自覺地實踐管理目標,最大限度地節約管理成本,提高管理效率。

3.組織和調動全社會力量參與城市管理,大力增強社會自我管理的能力。

堅持全面、協調、可持續的科學發展觀,既需要推進政府城市管理體製改革,提高政府城市管理水準和效率,還需要組織和調動全社會力量,發揮全社會的主動性、積極性和聰明才智。探索建立政府、市場、社會的良性互動,保障全社會管理城市,是高水準管理城市的必然。因為提高城市管理水準和運行效率,提高城市管理科學化、民主化水準,保障首都可持續發展和人的全面發展,實現城市管理以人為本,都需要調動全社會力量參與。

同政府機構相比較,社會組織更加貼近基層、靈活高效,在城市管理中具有獨特的優勢。從國外發達國家的城市管理來看,社會組織在城市管理中發揮了相當大的作用。比如,開拓社區服務功能,健全社區服務體系;承接政府的具體服務職能,使政府能夠集中精力進行巨觀管理;提供一些諸如溫馨家庭、心理咨詢、犯罪預防等服務,有效地緩解社會矛盾等。從整體上看,社會組織代替政府解決了許多管理難題。目前,在北京的城市管理工作中,社會組織發揮的作用相當有限。必須採取有力措施,培育、發展和健全社會組織,全面提高社會自我管理能力,減輕政府的管理壓力。要立足于社區,培育和發展政務類、服務類公益性民間組織,全面提升社區公共服務功能。要想方設法使城市管理部門同市民的溝通渠道進一步豐富、暢通、便捷,建立雙向傳遞和交流機製,形成市民關註和踴躍參與城市管理的良好氛圍。要通過政策支持、稅收減免、資金援助等措施,引導社會組織深入研究城市管理問題,向政府獻計獻策。要進一步消除體製障礙和政策障礙,鼓勵非公有製經濟民營企業參與城市管理與服務工作,不斷增強城市的承載能力,提升城市管理質量。

新管理模式

蓋伊·彼得斯提出的四種新管理模式 


市場式參與式彈性化解製型
主要診斷壟斷層級節製永久性內部管製
結構分權扁平組織虛擬組織無特別建議
管理按勞取酬;運用其他
私域部門的管理技術
全面質量管理;團隊管理臨時僱員更多管理自由
決策內部市場;市場刺激協商;談判試驗企業型政府
公共利益低成本參與;協調低成本‘協調創造力;能動性

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