地方主義

localism;provincialism 在處理問題時,將在地方的利益放在首位,不顧甚至破壞全局利益的思想和行為·地方保護主義是阻礙和幹擾建立社會主義市場經濟體製的重要障礙,有效地打擊和清除地方保護主義是推動建立公平、競爭、開放、統一的社會主義大市場的重要內容,也是當前整飭和規範市場經濟秩序工作的一項重要任務。

  • 中文名稱
    地方主義
  • 外文名稱
    localism;provincialism 
  • 原    因
    是地方政府領導人黨性觀念不強
  • 重要任務
    整飭和規範市場經濟秩序工作

表現形式

地方保護主義,是指地方政府或所屬部門,為了保護地方局部經濟利益或政治利益,違背國家的法律法規,利用行政權力幹涉市場,操縱市場,設定市場障礙,破壞市場機製,限製非在地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。從本質上看,地方保護主義是地方政府部門隻顧局部利益,不顧國家和集體利益,在管理活動中濫用行政權力的表現。目前地方保護主義的主要表現形式有:

地方主義

(一)限定或變相限定在地企業、單位或個人隻能經營、購買、使用在地產品或者隻能接受在地企業、其他經濟組織或個人提供的服務

一些地方政府為了維護其局部利益,以行政命令或下發檔案的形式,用強製手段來扶持在地企業和產品,其中比較突出的產品主要有:煙、酒、葯品、水泥、煤炭、汽車等; 比較突出的領域主要有: 建築、保險、醫療等。例如,烏魯木齊市新市區二工街道辦事處發文規定:新啤集團為其轄區內鐵路局夜市啤酒的惟一經銷商,所有攤主隻許銷售新疆啤酒這一種產品。新疆生產建設兵團農七師、農八師都規定,主要工程項目都應由兵團建工企業承攬;農七師還要求所有工程項目使用的鋼門窗必須是該師某企業的產品。

設定壁壘,阻撓和限製外地商品或服務進入在地市場

1. 抬高外地產品和服務進入在地的“門檻”。對外地產品或服務提出比在地產品或服務更高的技術要求,或以重復檢驗、重復識別等技術措施,增加外地產品進入在地市場的成本,來限製外地產品或服務進入在地市場。

2. 增加歧視性收費項目。對外地商品或服務的進入規定歧視性價格,或者實行歧視性收費標準,以削弱外地商品在在地的競爭力。有的地方甚至對外地生產的轎車進入在地市場實行不同標準的入籍費。

3. 限製在地商業機構銷售外地某些產品。有的地方採取專門針對外地產品或服務的專營、專賣、許可等手段,甚至不準在地商業機構經銷外地的某些產品,一經發現,輕則沒收,重則罰款,甚至吊銷營業執照。

4. 設定關卡堵截外地產品進入在地市場。一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或本行政區域邊界設定關卡,以查扣等手段阻礙外地產品進入在地。

利用行政部門在市場中特殊的獨佔地位實行行業壟斷

由于目前政企不分的問題沒有徹底解決,一些政府機構既行使政府的行政管理職能,又直接參與營利性的生產經營性活動。這些機構為了增加部門利益,利用其“一套班子、兩塊牌子”的特殊身份或在市場中已經具有的獨佔地位,實行行業壟斷,限製其他企業,特別是外地企業的產品參與市場競爭。煙草專賣、酒類專賣、郵政、電信、電力等部門都不同程度地存在此類問題。

此外,受部門利益驅動,一些行政管理部門強製企業或消費者購買指定的商品或服務的行為也時有發生。如衛生防疫部門利用頒發衛生許可證的權力,強製要求經營者購買其指定的消毒櫃、消毒液; 公安消防部門限定使用者購買其指定的消防器材; 城市建設管理部門規定路牌廣告隻能由某家廣告公司製作發布等等。

採取行政命令手段,直接幹預行政執法和司法工作

一些地方政府領導從保護在地經濟利益出發,無視黨紀國法,對行政執法機關和司法機關的正常執法行為進行粗暴幹預。一些地方假冒偽劣商品猖獗、走私販私現象嚴重、偷稅漏稅問題突出,都與地方政府的縱容與支持有直接關系。

1. 阻撓、幹涉行政執法機關對經濟違法行為的查處工作。一些地方政府為保護地方骨幹企業和外商投資企業,規定不經地方政府領導或其指定部門的批準,行政執法部門不得進入企業檢查執法,履行法定職責。例如重慶市某區一家從事製鞋業的外商投資企業,多年來大量生產假冒“耐克”鞋等多種偽劣產品,但當地政府為了突出“政績”,將該企業列為重點外來保護企業,執法人員未經有關部門批準不得涉足該廠檢查,致使其違法行為一直得不到查處,該企業生產的假冒偽劣產品大量流向上海、廣州等地,最後被外地工商、海關部門查處。

2. 對經濟違法行為遷就姑息,致使行政執法難以到位。例如,重慶市某區一家重點紡織骨幹企業,為了追求暴利,大量生產假冒機車,違法所得近 30 萬元。當工商行政管理機關對此案進行查處時,當地有關領導便打招呼,要求大事化小、從輕處罰,使本應移交法務部門追究法人犯罪責任的案件最後隻能行政處罰,象征性地“表示”一下。

3. 扭曲司法公正,保護在地企業的違法行為。個別地方政府甚至把在地的檢察機關、審判機關當作保護地方經濟利益的工具,嚴重扭曲了司法機關的公正性。一些外地的執法機關經過千辛萬苦查實企業經濟犯罪行為後,當地政府馬上就以保護“利稅大戶”、“經濟能人”為由,通過在地的司法機關將外地行政執法機關拒之門外。有的地方審判機關隨意行使管轄權,對當地經濟利益有利就予以立案和受理,而對在地當事人不利的案件不是推諉拒絕就是設定障礙,千萬百計阻止執法。

成因

產生地方保護主義的原因是多方面的,根本原因是有些地方政府領導人黨性觀念不強,大局觀念淡薄,隻顧局部,不顧全局; 隻顧地方,不顧中央; 隻顧眼前,不顧長遠,有的為了保護地方局部利益,甚至無視黨紀國法。此外,產生地方保護主義的其他原因還有:

(一)法律法規不健全

反對地方保護主義的立法工作相對滯後,缺乏相應的法律法規,給司法和行政執法機關處理案件帶來困難。在現行法律中,雖然對地方保護主義製定了一些法律限製規則,如《反不正當競爭法》第7條規定:“政府及其所屬部門不得濫用權力,限製外地商品進入在地市場,或者在地商品流入外地市場。”但這部製定于1993年的法律由于受當時條件所限,對應受法律製裁的壟斷行為界定較窄,缺乏可操作性。

(二)財稅政策有缺陷

1980 年實行的財政“分灶吃飯”和 1994 年推行的以劃分稅種為基礎的分稅製財政體製,對于深化財稅製度改革、理順中央與地方財稅關系都起到了積極的作用。但與此同時,財政包幹和各種地方稅設定後,財政狀況的好壞直接關系到地方的經濟利益,因此地方政府與地方企業,尤其是地方國有企業不可避免地在相當多的方面形成了利益共同體,因而也導致了地方保護主義的產生。

(三)國企改革不到位

目前一些地方國有企業改革相對滯後,觀念落後,仍然習慣于在政府羽翼下“等、靠、要”;包袱沉重,步履維艱,創新能力弱; 機製僵化,市場意識淡薄。這樣的企業無法適應激烈的市場競爭,面臨在競爭中被淘汰的困境。地方政府出于維護自身利益的動機,通過濫用行政權力,借助市場進入限製、金融傾斜等保護手段,來維持與其有著血緣關系的低效率的國有企業的市場。

(四)政績考核有漏洞

行政性分權階段實行行政領導幹部行政任命製,經濟成長速度等地方經濟發展的相關指標成為考核幹部政績的主要標準。這樣就會導致一些地方領導出于自身利益考慮,採取強化資源配置在地化和保護在地市場等有悖于市場經濟發展的行政性措施,增加在地區的局部利益。有一些地方領導為了增加政績,甚至不顧黨紀國法,以身試法,鋌而走險,走上了犯罪的道路。

消除地方保護主義的對策

(一)加快法製建設步伐

1. 抓緊製訂和完善反對地方保護主義的法律法規。盡快製定和頒布《反壟斷法》,要在該法中規定禁止非法限製競爭行為的一般條款,包括非法限製競爭行為的具體形式、法律責任和處罰措施等;盡快修改《反不正當競爭法》以及相關的法律法規,增強可操作性和針對性。

2. 抓緊清理、廢除各地區、各部門製定的帶有地方保護、行業壟斷色彩且與國家法律、法規相抵觸的地方性、行政性法規與規章。

3. 建立相對獨立的司法製度。建立與完善不受地方政府隨意幹涉的相對獨立的司法製度和行政執法管理體製。

4. 加強法製宣傳力度。地方各級政府領導要認真學習法律知識,樹立強烈的法律意識,做到依法行政。要提高企業及全社會的法製觀念,做到守法、護法,營造抵製地方保護主義的良好法律氛圍。

(二)實現政府職能轉變

要更新觀念,轉變政府職能,把整飭和規範市場經濟秩序,創造良好的市場環境放在政府工作的突出位置。要調整政府工作重點,改變工作方法,要按照健全市場規則,加強市場管理,清除市場障礙的要求對現行的政府工作進行調整。將應該由企業自行管理或可以通過中介機構管理的事務從政府職能中分離出來。要改變過去那種主要以經濟發展指標考核地方政府領導“政績”的做法,逐步將抓好政府職能轉變,著力營造統一開放、公平競爭的市場環境作為幹部考核的重要內容。

(三)深化財稅體製改革

要通過深化財稅體製改革,進一步完善分稅製,切實理順中央與地方的經濟關系。

1、合理劃分各級政府財權。在合理劃分中央與地方政府事權範圍的基礎上合理劃分財權,將與維護國家利益相關和有利于實施巨觀調控的稅種劃為中央固定收入,與地方經濟和社會事業發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入。在財政支出方面,適當調整中央與地方的支出項目,屬于中央事權範圍內的由中央財政支出,屬于地方事權範圍內的由地方財政負擔。

2、盡快建立規範、統一的財政轉移支付製度。為了調節地區財力,實現區域經濟的協調發展和各民族、各地區的共同富裕,要在中央集中國內大部分財力的前提下,建立規範化的中央對地方的財政轉移支付製度,中央可以通過擴大或縮小向地方財政轉移支付的數量與範圍,來調整地方政府的經濟決策權,進一步理順中央和地方的經濟關系。

3、調整稅費關系,規範政府收入。要建立以稅收為主、收費為輔、稅費並存的財政收入運行機製。中央對各級政府及其所屬部門越權設定或巧立名目設定的不合理亂收費項目予以取消; 對于確實需要保留的收費項目,國家通過法律法規予以規範,同時納入國家預算統一管理; 對大量具有稅收性質的基金和收費,則通過“費改稅”設定新稅種等辦法加以規範,並入國家預算,提高國家巨觀調控能力,並鏟除政府機關腐敗的經濟根源。

(四)充分發揮行政執法部門依法行政的職能

各級市場監督行政執法部門要將整治地方保護、地區封鎖列入當前整飭和規範市場經濟秩序工作的重點。要認真貫徹執行《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》,依法嚴厲查處人為設定“壁壘”擾亂市場經濟秩序的違法行為。各級政府要堅決復原所有實施地方保護的機構,不得幹預和限製行政執法機關對經濟違法行為進行的檢查和處罰。要在地方政府的支持和組織領導下,通過專項執法,廢止有關地方保護和地區封鎖的檔案,製止非法限製競爭活動。要規範行政部門的市場管理行為,加強行政執法幹部隊伍建設,提高市場監管水準,做到嚴格執法,依法行政。要建立行政執法監督機製,在堅持自我監督、上級監督、民眾監督和媒體監督的同時,進一步加強法律監督,保證行政執法行為的公平公正。

(五)加大國有經濟改革力度

要按照建立社會主義市場經濟體製的要求,深化國有企業改革,加快建立現代企業製度,徹底實現政企分開,將政府與企業的行政隸屬關系真正轉變為產權關系,實現國有資產授權委托經營。中央及地方國有企業具備條件的,應逐步改製為多員股東持股的有限責任公司或股份有限公司,促使地方政府退出對企業的直接幹預,把經濟資源基礎性配置的權力真正交給市場,把企業微觀決策的權力真正交給企業。國有企業要轉變經營觀念和經營機製,深化自身的改革,按照現代企業製度的要求不斷提高經營管理水準,提高市場競爭能力,徹底擺脫依賴政府的被動局面。

案例

地方保護主義保護了誰的利益?

9月26日晚,黑龍江省肇東市養牛戶兼收奶站站長代雲峰,因不滿地方政府在公路設卡查扣奶車、強行阻止奶源外運的行為,一怒之下將自己準備運出銷售的9噸鮮牛奶倒進壕溝。(來源:北京青年報)

市場上目前牛奶的收購價格大約在每公斤2.2元左右浮動,大致核算下來,代先生的這一次"壯舉"倒掉了2萬多塊錢。我們隻知道,在上世紀20年代美國進入經濟大蕭條時期的那段時間,曾有奶農將牛奶倒入河中,但那是因為市場供大于求所造成的,資本家為維持壟斷價格,不得不採取這種極端的手段。

兩件事隻有結果相同--大量新鮮的牛奶被白白浪費掉。代先生之所以將牛奶倒掉,起因卻是牛奶收購價上升所致。而他既不是資本家,更與壟斷毫無瓜葛。實際上真正搞壟斷的,正是那些聲稱保護奶農利益的地方政府部門。

地方保護主義並非一件新鮮事物,這一行為也不能說沒有任何好處。比如對于被置于地方政府保護之下的企業來說,它可以以較低的成本進行生產,經濟更易上規模,更多的利潤意味著可以繳納更多的稅金,為地方財政提供更多的支持,甚至成為支柱。同時,企業的發展使投資需求增加,有利于刺激當地經濟的有效需求,從而拉動經濟的發展。

誰是獲益者?剛才已經講得很清楚了。進一步來說,地方官員的政績觀是地方保護主義的真正推手。為了自身的政績與升遷積累資本,而不顧眼前利益與長遠利益,局部利益與整體利益的巨大差異,不惜損害他人以及其他地區乃至國家的利益。正像有位學者指出的那樣:地方保護主義不但是一種行為,而且是一種思想意識。用經濟學角度衡量,它是一種行為,從政治學、社會學角度來看,它不僅是行為,更是一種思想、意識、情感、態度。

最近幾個月來,關于豬肉漲價後豬農是否受益成為一個熱點討論議題,雖然各方意見不一,但很多人都傾向認為豬農沒有受益或受益很少。肇東市的這次"倒奶"事件亦可做為佐證,奶農沒有因為奶價上漲而得到好處,反而被地方經濟政策"綁架",乃至于激憤下做出了沖動的行為。應該說這僅是一件個例,不過它為我們再次敲響了警鍾,讓我們又一次看到了地方保護主義的巨大危害。

地方保護主義不僅表現為產業、經營上的壟斷,大到國家資源安全、環境保護,小到打假、維權等方方面面,無不滲透著地方保護主義的陰影。中央為了治理地方保護主義,近年來花費了大量精力,例如"垂直管理"模式的實施,即可稱為整治地方保護主義的破題之舉。但"垂直管理"並不意味著全面接管,改革開放20多年來,中央不斷給地方下放權力,為的就是激發地方政府發展活力,調動地方發展主動性。我們不應該也不可能再回到原來大政府小市場的計畫經濟時代。一旦找準了中央地方權利劃分的平衡點,那一定是到了我們開始為治理地方保護主義解題的時候。

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