國民大會

國民大會

南京國民政府時期名義上代表全國國民行使政權的機關。先後于1946、1948年召開。1946年大會任務為製定《中華民國憲法》,又稱"製憲國大";1948年大會任務為施行憲法,選舉總統,實行總統製,又稱"行憲國大"。

  • 中文名稱
    中華民國國民大會
  • 授權法源
    中華民國憲法

事實概況

理論依據

國民大會根據孫中山(1866~1925)"權能分治"的理論設計。孫中山認為,人民有選舉、罷免、創製、復決四項政權(簡稱"權"),政府有行政、立法、司法、監察、考試五項治權(簡稱"能"),權和能應當分開,才可以做到既保障人民權利,又提高政府效能。由于中國地域廣大、人口眾多,人民無法直接行使政權,所以孫中山設計出一個叫國民大會的機構行使選舉、罷免、創製、復決四權,人民先選舉國民大會,國民大會再選舉行政、立法、司法、監察、考試五院行使治權。

孫中山關于國民大會的設計顯然存在一定缺陷,國民大會的定位介于選舉人會議與權力機關之間,作為選舉人會議,它的人數太少、代表性不夠,作為權力機關,它的人數又過多,沒有效率,要麽成為"橡皮圖章"、"表決機器",要麽成為爭吵不休的雜亂之所。另外,孫中山也沒有國民大會與立法院的許可權進行劃分,國民大會的創製、復決權顯然包括創製、復決法律,那麽立法院的功能何在呢?更重要的是,孫中山沒有意識到,隨著交通、通訊的發展以及其他技術的進步,教育水準的提高,人民是可以直接選舉監督政府的,完全沒有必要在人民與政府之間加上一道國民大會的屏障。

正因為有上述缺陷,所以舊政協會議上,中共與民盟代表力主"無形國大",即規定"全國選民行使四權名為國民大會",這樣國民大會實際成為選民的代稱,雖然由于國民黨的極力反對,政協憲草仍然採取了有形國大,但是將它的權力大大縮小,僅限于製定修改憲法和選舉罷免總統副總統,立法院則由人民直接選舉產生,監察院由省議會選舉產生,1947年的中華民國憲法也是這樣規定。國民黨政權退台後,國民大會除了六年一次"選舉""總統"外,基本上沒什麽作用,成為一個雞肋機關,最終被廢也在情理之中。

首屆召開

首屆國大原定于1936年召開,任務是製定憲法並決定憲法施行的日期。代表總額一千二百名。選舉辦法規定:凡年滿20歲之國民有選舉權,年滿25歲之選區內居民有被選舉權。除上述一千二百人之外,中國國民黨中央執監委及候補執監委為當然代表,國民政府還可直接指定代表二百四十名。1936年內,國民政府陸續公布了憲法草案、國大組織法及國大代表選舉法,並進行了代表選舉(有部分省區未完成)。但因抗戰爆發,原定當年召開的國大不得不延期。

首屆影響

1946年初,政治協商會議決定當年召開製憲國大。 鑒于到2013以年來情況的變化,為確保國大的公平民主,中國共產黨中國民主同盟提出國大代表應進行適當調整。經各方協商,決定原選舉的一千二百名代表繼續有效,取消當然代表及指定代表,增加台灣、東北收復區代表一百五十名,各黨派及社會賢達代表七百名,總計二千零五十名。各黨派代表經分配後,由各黨派自行提出,計國民黨二百二十名,共產黨一百九十名,民盟一百二十名,中國青年黨一百名,社會賢達七十名。按照政協決議,國民大會必須在內戰停止、政府改組、訓政時期結束、憲草修正完成後,始能召開。同年10月國共軍事沖突擴大,且雙方就改組國民政府後之中共代表名額問題和東北問題僵持不下,國民政府為及早結束訓政,決定單方面召集國民大會,此舉立即招致中共反對。11月15日,製憲國民大會在中國共產黨缺席,但製憲國大代表仍超過法定人數的情況下於南京召開。中共和民盟拒絕參加,並宣布將參加國大的中國民社黨開除出盟;一些民社黨人員,如梁漱溟等也退出該黨。

製憲國民大會1946年11月12日至12月25日製憲國民大會1946年11月12日至12月25日

正式召開

1946年11月15日,國大正式召開,出席代表一千三百八十一人,大多數是1936年前選舉的舊代表。會議的中心任務是製定憲法。製憲國民大會討論憲草的藍本來自當年4月底根據政治協商會議成立的憲草審議委員會審議版本,即政協憲草。該憲草經中共代表周恩來和國民黨王世傑推薦,民社黨的張君勱主持起草,保留了三民主義的基本思想並貫徹政協憲草決議案內容並落實民有民治民享之民主共和國,以及內閣製之民主憲政等精神。憲草期間中共代表與張君勱多次私下協商憲草問題,並在達成一致後再提交審議會審議。但中共獨立要求地方法官民選問題,以及行政院等問題而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意見。又加上此時國共軍事沖突擴大,憲草審議工作從此未能繼續。故四月底政協憲草版本為製憲國民大會實際開始審議時之藍本。11月28日國民政府主席蔣中正將政協憲草以立法院之《中華民國憲法草案》名義提交大會審議。大會開始一讀會階段。一讀會期間,因國民黨籍國大代表對政協憲草遠離孫中山五權憲法理論頗為不滿,在開始的一周審議後,將憲草重新修改回1936年的五五憲草的式樣。中國民社黨蔣勻田為維護政協憲草,宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下,國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國,尊重民主黨派的意見,將憲草恢復原樣。在這種情況下,國大召集緊急會議,代表重新審議憲草,一周後將其基本恢復至政協憲草原樣。隨後,一讀會對政協憲草提出大量修正案,但多因國民黨和民社黨領袖對本黨代表之勸告引導,大部分修正案均以違反政協決議為由否決,而維持政協原憲草。12月25日通過了《中華民國憲法》,共十四章一百七十五條,在形式上雖有關于軍隊國家化、獨立外交、發展國民經濟、社會福利和文化事業等章節、條款,但與《訓政時期約法》一脈相承。憲法公布後,立即遭到中國共產黨、民盟的同聲譴責,紛紛發表聲明不予承認。

行憲國大

製憲國大之後,國民黨于1948年3月29日至5月1日在南京召開了行憲國大,其中心議題是選舉國民政府的總統和副總統。蔣介石在4月4日國民黨中央執行委員會臨時全會上表示不競選總統,而願意擔任掌握實權的任何職責。實際上蔣介石的用意是嫌該憲法實行的內閣製導致總統權力受到限製,因此4月5日國民黨中常會通過張群提出的"賦予總統以緊急處置權"的建議。經過這番安排,蔣介石表示接受全會決定。4月19日,國民大會選舉蔣介石為總統。在選舉副總統時,國民黨內部各派展開了激烈的爭奪,經過四次選舉,李宗仁才當選。5月20日,蔣介石、李宗仁就任國民黨政府總統和副總統。

中國憲法

1946年11月15日,在南京召開國民大會。

與會代表1381人,絕大多數是國民黨黨員。大會中心任務是製定《中華民國憲法》。該憲法共14章,175條。國民大會自五五憲草以來一直是爭論焦點,期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶,最終的憲法實質上是折中方案。12月25日大會通過《中華民國憲法》,宣告閉幕。11月16日,周恩來在南京梅園新村舉行記者招待會,散發書面聲明,表示中國共產黨堅決反對國民黨政府一手包辦的分裂的"國大"。12月21日,中共中央發言人聲明中國人民不承認偽憲。28日,周恩來關于時局問題答新華社記者時說:"蔣政府的'國大'與'憲草'既未經政協一致同意,又無聯合政府召集,更無中共及真正民主黨派的代表參加製定,故不論這所謂'國大'已經開過,這所謂'憲法'已經通過,其性質依然是蔣記國大,蔣記憲法,我們及全國民主人士決不會承認它為合法為有效。"

轉型過程

新中國成立後,原中國國民黨一黨壟斷的國民大會功能被全國人民代表大會所取代。

台灣情況

蔣介石政權播遷至台澎金馬地區,成了統治中國台灣地區的"行政當局"。"國民大會"成為其民意機關。具有諷刺意味的是,蔣介石為了所謂"法統",即其"對外代表中國政府"的合法性,堅持不肯改選"國大代表"。直到1990年台灣地區前領導人李登輝準備以禮遇請這些"國大代表"休致的時候,這些"國代"老態龍鍾地來到陽明山開會,有如重陽節登高。這使得第一屆"國大代表"任期為50年,被當地人士譏諷為"萬年國代"。"國民大會"經台灣地區前領導人李登輝主張、陳水扁組織"修憲",將其大部分功能合並到"立法院",另有部分功能改為全民投票或"最高法院大法官"裁決。"國民大會"選出的"任務性國代"于2005年召開最後一次會議通過決議將自己裁撤。

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