國有企業改革

國有企業改革

國有企業改革可劃分為改革的初步探索、製度創新以及縱深推進三個階段。國企改革是一個"摸著石頭過河"的"試錯"過程,是中央推動與地方實踐上下結合的產物,本質上是生產力與生產關系的相互作用,符合建設社會主義市場經濟的客觀需要。

但國有企業改革還存在許多問題有待通過進一步改革來解決。今後的國企改革將主要集中于調整戰略布局、深化股份製改革、健全法人治理結構、完善國有資產管理體製及國企領導方式等幾個方向。

自2014年7月15日,國資委宣布六家央企啓動"四項改革"試點以來已整一年。截至2015年7月14日6家試點央企旗下23家A股上市公司中,有5家因籌劃重大事項處于停牌狀態。業內人士表示,從當前的政策和市場面來看,國企改革整體方案出台時機已成熟,預計下半年國資委將下發一攬子的國企改革方案檔案,下半年國企改革有望進一步提速,而央企改革作為國企改革的領頭軍,改革落地值得期待。

2016年2月25日,國務院國資委、國家發改委、人社部聯合召開發布會對外披露,經國務院國有企業改革領導小組研究決定開展國企改革“十項改革試點”,2016年深化國有企業改革將抓好“九項重點任務”。

2016年7月14日,當前國企改革試點全面鋪開。

  • 中文名稱
    國有企業改革
  • 三個階段
    初步探索、製度創新以及縱深推進
  • 產生原因
    中央推動與地方實踐上下結合
  • 本質
    生產力與生產關系的相互作用
  • 開始時間
    1992年

方向方針

國有企業改革國有企業改革

黨的十八大報告指出,“要毫不動搖鞏固和發展公有製經濟,推行公有製多種實現形式,深化國有企業改革,完善各類國有資產管理體製,推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,不斷增強國有經濟活力、控製力、影響力”。

習近平總書記在廣東考察時強調,“現在我國改革已經進入攻堅期和深水區,我們必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革”,“實踐發展永無止境,解放思想永無止境,改革開放也永無止境,停頓和倒退沒有出路”。

而當前國企改革隻停留在對國有經濟的功能定位的整體認識階段,還沒有細化到基于國有經濟功能定位而對每家國企使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段,這難以實現“不斷增強國有經濟活力、控製力和影響力”的目標。

未來國企改革的基本思路應該是“精細化分類改革”,我國國企改革與發展應該進入“分類改革與監管”的新時期。

經過多年的摸索,我國國有經濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義製度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。

十五屆四中全會《決定》指出:“國有經濟要控製的行業和領域主要包括:涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。”國有經濟這種整體定位,是十分科學的,既滿足了市場經濟共性要求,又滿足了社會主義市場經濟體製的特徵要求。

但是,上述整體功能定位會造成具體國有企業在生產經營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的需求沖突。一方面,國有企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷發展壯大,從而實現主導地位;另一方面,國有企業要彌補市場缺陷,服務公共目標,這可能會要求犧牲盈利。

這會使得國有企業陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標,賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

企業運行的邏輯是使命決定戰略。實際上,正是由于國有企業使命存在矛盾,才引起了這些年國有企業行為出現偏差,一方面在傳統製造業中過量的國有資本不斷製造新的過剩產能,形成對非公資本的擠出;另一方面,在關系國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中,國有資本的作用沒有充分發揮。

必須給國有企業具體明確的使命定位,對國有企業進行具體分類,不同類型的企業應該承擔國有經濟的不同的功能定位。基于國有經濟的功能定位,明確將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性企業三類。

一是公共政策性企業,主要是指處于自然壟斷的行業、提供重要的公共產品和服務的行業的企業,具體行業包括教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以盈利為目的,主要承擔公益目標。

第二類是特定功能性企業,主要是指處于涉及國家安全的行業,支柱產業和高新技術產業的企業。這類企業所處領域相對寬泛,具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術產業等,而且這類領域隨著國家的經濟發展及戰略變化可以變化,這類企業既需要充當國家政策手段,又需要追求盈利,以促進自身的發展壯大,從而發揮對國家經濟安全和經濟發展的支撐作用。

第三類是一般商業性企業。這類企業是除了上述兩類企業以外所有的現有企業,處于競爭性行業,與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決于市場競爭。

改革背景

工業革命以來近代經濟的發展,從一定意義上說,就是我們所稱的“市場經濟”的發育和發展過程。當今西方的發達國家,在早期工業革命的推動下,由中世紀的封建經濟製度逐步過渡到近現代的市場經濟製度

國有企業改革國有企業改革

在這個過程中,盡管不同的國家由于歷史背景不同呈現出過渡的差異。例如,由于國家介入程度的差別而有所謂的“美國式道路”和“德國式道路”的區分,但在整體上,自由企業製度和主張自由競爭、抵製國家過多幹預的意識形態佔主流地位,向市場經濟的過渡具有“自然發育”的特點。

十月革命以後特別是二戰以後相繼走上社會主義道路的一批國家,在其初期則採取了計畫經濟體製。其中的一些國家,如前蘇聯和東歐國家,此前資本主義經濟曾經獲得過一定程度的發展,另一些國家如中國,整個經濟發展水準較低,資本主義經濟關系隻是在局部地區有所發展,更大範圍內則處在萌芽狀態。

在實行計畫經濟的初期和中期,這些國家曾有過工業和經濟的高度成長,但體製內部不可克服的矛盾,最終促使這些國家以不同的方式開始了向市場經濟的“轉型”。

進展情況

從國務院國資委獲悉:公司製股份製已經成為國有企業的主要組織形式,全國國有企業改製面已達78%,中央企業及其所屬子企業改製面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化發展階段,企業的治理結構、管理方式也發生了與之相應的深刻變化。

經過多年努力,國有企業在建立現代企業製度上取得了重要進展,但仍存在一些問題,主要是國有大型企業集團層面的公司製改革步伐較慢,71%的中央企業在集團層面還是按《企業法》註冊的企業,有效的公司法人治理機製還未真正形成。

下一步,還將積極引入各類投資者實現股權多元化,大力推動國有企業改製上市,創造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業的功能定位,逐步調整國有股權比例,形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機製。允許將部分國有資本轉化為優先股,在少數特點領域探索建立國家特殊管理股製度。

中共中央國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》。這是新時期指導和推進國企改革的綱領性檔案,《指導意見》共分8章30條,從改革的整體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業製度和國有資產管理體製、發展混合所有製經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面,全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。

2016年2月25日,國務院國資委、國家發改委、人社部聯合召開發布會對外披露,經國務院國有企業改革領導小組研究決定開展國企改革“十項改革試點”,2016年深化國有企業改革將抓好“九項重點任務”。這十項改革試點包括落實董事會職權試點、市場化選聘經營管理者試點、推行職業經理人製度試點、企業薪酬分配差異化改革試點、國有資本投資、運營公司試點、中央企業兼並重組試點、部分重要領域混合所有製改革試點、混合所有製企業員工持股試點、國有企業信息公開工作試點、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。

2016年3月22日,福建、甘肅分別出台了深化國有企業改革的實施意見,明確了本省國企改革的時間表和路線圖。

目前至少已有上海、山東、江蘇、浙江、雲南、湖南、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、青海、北京、廣東、河南、遼寧、廣西、寧夏、黑龍江、河北、吉林、內蒙古、甘肅、福建等25個省份明確出台了國企改革方案。

今年的政府工作報告提出,大力推進國有企業改革。推進股權多元化改革,開展落實企業董事會職權、市場化選聘經營者、職業經理人製度、混合所有製、員工持股等試點。

薪酬改革

新一輪國資國企改革正在進行,目前上海北京廣東等多地已明確出台國資國企改革方案。多地在方案中提出,將合理確定並嚴格規範國企領導薪酬水準,並明確了提高國企紅利上繳比例的時間表。

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2014年8月18日,中央全面深化改革領導小組第四次會議,部署央企主要負責人薪酬製度改革。對不合理的偏高、過高收入進行調整,合理確定並嚴格規範央企負責人履職待遇、業務支出。

會議審議了《中央管理企業主要負責人薪酬製度改革方案》、《關于合理確定並嚴格規範中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》。這是多年來中央管理企業高管薪酬調整的一次大動作。

這次薪酬製度改革,觸動利益最大的群體將是金融央企主要負責人。

根據《財經》獨家獲得的訊息,由人社部牽頭、財政部等部委參與的對央企主要負責人的薪酬調整方案初稿已經草擬完畢並開始征求意見。而這份計畫草案一個主要建議是,央企、國有金融企業主要負責人的薪酬將削減到現有薪酬的30%左右,削減後不能超過年薪60萬元。根據這樣的規定,平均薪酬較高的金融企業高管削減數額最大。

《財經》還獲悉,暫停近五年的金融類國有及國有控股企業高管和員工股權激勵亦有望近期內正式啓動試點。[10]

這兩項新政,將成為未來金融機構和央企薪酬改革的核心。

部分央企主要負責人薪酬削減後過低的,可能會根據企業需要而進行適當上調。

實際上,由人社部牽頭、多部委組成的央企主要負責人薪酬製度改革調研從去年上半年就已開始,調研範圍囊括了所有中央管理企業,包括金融機構。

這次出台的薪酬製度改革,就是要縮小不同領域央企主要負責人之間的差距,拉平金融和實業的薪酬水準。

同為中組部管理的部級官員,央企部分負責人的薪酬比公務員系統的部級官員高數倍甚至數十倍,這些央企負責人同樣享有升遷到更高官階的機遇。如果不從系統進行改革,建立職業經理人製度,這些金融企業最高領導的薪酬大幅度低于下級員工,也將是奇怪的事。

央企主要負責人的薪酬製度調整,亦是一系列改革的第一步,未來還將對央企主要負責人的工作職責進行明確,具體負責企業運營的管理人員則要以市場化定價原則招聘,建立職業經理人製度,中管幹部則主要以股東代表的身份負責對企業的看護。

由財政部主導的國有金融企業員工股權激勵計畫的相關方案已經完成最後一輪征求意見,即將正式試點。這份計畫主要看點是,為發揮對國有金融機構從業人員的長效激勵機製,將對國有金融機構從業人員實施股權激勵計畫,計畫推行用國有金融機構從業人員一定比例的薪酬購買所在公司的股票,從而達到持股目的。試點成熟後,將在國有及國有控股企業中全面推開。像民生銀行這種民營機構並不在試點範圍之內。

財政部將率先在銀行領域啓動試點,交通銀行中國銀行有望成為首批試點機構。

最近,銀行半年報的業績發布會上,中行和交行行長分別表示,力爭讓本公司成為深化混合所有製改革的試點。“混合所有製改革有利于最佳化股權、完善激勵機製、提高國際競爭力,中行將積極探索轉型發展之路。”中行行長陳四清說。交行行長彭純也表示,交行正在研究深化混合所有製改革,爭取先行先試。

實際上,兩家上市銀行股權已經多元化,而深化混合所有製就包含薪酬製度改革和股權激勵措施等。

金融領域的高管薪酬平均高于其他國有企業由來已久,源于從2002年開始的國有銀行改革。以五大銀行為首的國有銀行改革,將國有銀行徹底推向了市場,在資本市場架構內公開、透明運作,並嚴格接受市場的監督。在這次改革中,國有銀行的高管薪酬大幅度提升,整個銀行系統員工的薪酬也得以全面提升。

這些國有銀行的主要負責人仍然屬于中組部管理的幹部,仍然享受相應級別的幹部待遇,由此就形成了薪酬市場化、職務身份並未市場化的現象。

業內人士表示,國有金融機構不可避免地存在政府和市場兩種身份的人員,薪酬改革也應該明確兩種身份的不同,針對不同身份採取不同的職務職責和薪酬體系,不應忽視不同領域人才的特殊性,可以適當體現行業差異。同時,應給部分人員自由選擇身份的機會。

改革熱點

簡介

2012年11月,黨的十八大召開。十八大報告就深化國有企業改革、引導非公有製經濟發展等主題作了深入闡述,受到了中央企業系統的十八大代表和社會各界的廣泛關註。

國企工資

民眾心聲

王夢奇(26歲,澳大利亞碩士畢業,求職中):相對于民營企業,我更願意去國有企業就業。首先,國有企業工作相對穩定;其次,國有企業相對收入較高。我有一些同學在國企工作,雖然工資隻有幾千元,但年終獎卻有近10萬元,這對我來說是一種誘惑。

施晶(37歲,北京一民營廣告公司人事主管):聽說國企領導層的年薪很高,特別是電力、金融方面的大型國企,同樣的職位,人家僅年終獎就比我一年的工資還多。

熊群力(十八大代表、中國電子科技集團公司總經理、黨組副書記):我們集團公司去年人均收入7萬元左右。我們10萬員工中50%以上是科技人員,而且相當一部分是從事軍工最前沿技術研究的科技人員,人均收入7萬元是比較低的。按理說,應該人均15萬元左右,這樣才能留住一流人才。

李慶奎(十八大代表、華電集團黨組書記、副總經理):在中國經濟發展過程中,分配不公、差別過大問題是存在的。在我們集團,從主要領導到基層員工,收入差別不大,但是在發電廠可能有些差別,我們把差別控製在3倍左右。我們的分配原則是盡量做到內部控製和縮減。

專家看法

許光建(中國人民大學公共管理學院副院長):國企收入高不高,要客觀地看。社會上關註的是少數大型具有壟斷地位的國企,其職工特別是領導層的收入偏高。這應該是政府監管的重要方面,要對高收入適當進行調整。事實上,並非所有國企收入都高,比如燃氣、自來水、捷運等領域的國企,工資並不高。

國企對比民企

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民眾心聲

某民營礦產企業負責人:像我們公司的這些礦,都是國企看不上的一些邊邊角角。國企和民企不是對立的關系,他們能幹的往往是一些大項目,一投就幾十億元、上百億元,我們幹不了。相反,我們能幹的往往是一些邊邊角角,他們就算幹,成本上也受不了。其實國企和民企是可以相互合作、發揮各自優勢、做到共同發展的。

馬莉(全國工商聯石油業商會秘書長):站在石油業商會的角度看,國企和民企應當是相輔相成的關系。

我國經濟發展,既要有大國企的主導,也要有民企的補充。我們希望出台有可操作性的支持民營企業發展的實施細則。從十八大報告中我們看到了希望,希望能夠盡快落實,給民營企業一個相對公平的競爭環境。

宋志平(十八大代表、中國建築材料集團公司董事長):去年世界500強中,我國央企佔43家,他們基本是這10年產生的。央企有一定規模實力,有一定研發能力,有一定國際經驗,因此有得天獨厚的優勢,能夠迅速成長。這其實不是“國在進、民在退”,而是我國大企業生產和產業規模集中的表現。

現象解析

很多企業以央企為核,把規模做大。這個核又通過社會資本、民營資本的進入,把企業進一步社會化。這符合經濟發展的內在邏輯,是“國在進、民也進”。民間資本進入國企,國有資本得到稀釋,通過上市、資本投入等,大家一起分享財富、分享成就、分享發展。

專家看法

許光建:改革開放30多年來,我國民營企業發展很快。像華為、中信、三一重工和聯想等企業,都是優秀的民企,對國民經濟起著重要作用,在有些行業裏是主力軍。在關系國計民生的戰略性行業,由國企佔主導,而一般競爭性行業,民企應唱主角。國企和民企之間,不存在誰打壓誰的問題。

所謂“國進民退”,是一些政策執行的問題,而非政策本身的問題。國家對民企的支持是一貫的。國企壓製民企的發展,這種情況不是主流。

國企社會責任

民眾心聲

趙瑛峰(北京律師):作為國企,擁有一般民企所不具備的資源、能力以及國家政策支持,理應承擔更多的社會責任。從法理上講,央企作為全民所有企業,其利潤應為全民所有。從道理上講,國家這幾年做大做強央企,目的是希望他們做強後更好服務于社會主義經濟建設,更好地服務社會。

王勇(十八大代表、國務院國資委主任):在實現發展成果全民共享方面,國企貢獻巨大。單是國資委監管的中央企業從2003年到2011年,就累計上繳稅金17.1萬億元。

現象解析

不算所得稅,國有企業繳納的稅費平均每100元收入是8.4元,大大高于私營企業的3.7元和外資企業的3.5元。2011年,國企上繳稅收佔全國稅收收入的38.4%。截至2011年底,全國國有企業劃轉到社保基金的國有股權2119億元,佔國家社保基金財政收入的43.1%。

中央能源企業克服價格倒掛困難,全力保障電力和成品油供應;電網電信企業全力投入“村村通”工程,為支持民生工程建設做出了貢獻。92家中央企業定點幫扶189個國家扶貧工作重點縣,佔國家扶貧工作重點縣總數的43%,而其他所有製企業沒有這個任務。

另外,44家央企在新疆、40家企業在西藏開展了各類援助幫扶工作,在應對雨雪冰凍災害和汶川特大地震等嚴重自然災害中,在急難險重時刻,央企挺身而出,在人財物上不計成本,一些職工犧牲在抗震搶險救災第一線。

專家看法

許光建:從2006年中石油中石化上交特別收益金開始,中央企業逐步建立上繳紅利製度,這是重要的改革措施。應該說,上繳紅利政策推出是很及時的。上繳紅利的比例,大家有不同看法,需要進一步研究,究竟上交多少比較合適,每個行業情況不同,應廣泛論證。

全面鋪開

2016年7月14日,當前國企改革試點全面鋪開。其中,國有資本投資運營公司試點,中糧集團、國投公司試點工作繼續深化,陸續將21項權利歸位于或授予企業,在此基礎上,選擇誠通集團、中國國新開展國有資本運營公司試點,選擇神華集團、寶鋼、武鋼、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等7家企業開展國有資本投資公司試點。

重要成果

不論理論和政策上採取了何種“說法”,中國國有企業改革從開始實際上就是“市場導向”的。改革之初,企業對生產什麽、生產多少、按什麽價格出售無法自主決定,國家計畫“管得過多,統得過死”,被當成是企業體製上的一大弊端而需要改變,因而要求企業“面對市場組織生產”。

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企業首先進入的是商品市場,在商品市場中則首先進入的是消費品市場。決非偶然的是,價格改革構成了80年代經濟改革的重點,首先得以放開的是大多數消費品價格,爾後通過“雙軌製”的調放結合,到80年代末、90年代初又放開了大多數投資品價格。中國國有企業首先經受了商品市場的競爭洗禮,產生了一系列重要成果。

1、明確並初步學會按照市場需求組織生產。

2、刺激了供給增加和買方市場的形成。

3、產品和企業的分化加快,一批有競爭力的優勢企業脫穎而出。

4、在劇烈的市場競爭中涌現出一批企業家。

成就經驗

成就

改革開放以前,國家對國有企業實行計畫統一下達,資金統貸統還,物資統一調配,產品統收統銷,就業統包統攬,盈虧都由國家負責,國有企業沒有經營自主權。黨的十一屆三中全會提出,要讓企業有更多的經營管理自主權。按照十一屆三中全會提出的改革方向,先後在國有企業推進了擴大企業經營自主權、利潤遞增包幹和承包經營責任製的試點,調整了國家與企業的責權利關系,進一步明確了企業的利益主體地位,調動了企業和職工的生產經營積極性,增強了企業活力,為企業進入市場奠定了初步基礎。黨的十四屆三中全會明確了國有企業改革的方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業製度。黨的十六大報告提出深化國有資產管理體製改革的重大任務,明確要求國家要製定法律法規,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益、權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體製。黨的十七大報告進一步提出,深化國有企業公司製股份製改革,健全現代企業製度,最佳化國有經濟布局和結構,增強國有經濟活力、控製力、影響力。深化壟斷行業改革,引入競爭機製,加強政府監管和社會監督。加快建設國有資本經營預算製度。完善各類國有資產管理體製和製度。

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隨著改革的深入,國有經濟布局和結構調整力度加大,大多數國有企業進行了公司製改革,企業改製和產權轉讓逐步規範,國有資本有序退出加快,國有企業管理體製和經營機製發生深刻變化。國有企業改革給國有企業發展帶來了翻天覆地的變化。上世紀90年代末,受國際國內經濟情勢影響,國企仍大面積陷入困境。但今天,我國發展形成了一批具有較強競爭力的國有大公司、大集團,放開搞活了一批國有中小企業,國有經濟的整體貭素和競爭力進一步增強,國有資產保值增值、經濟效益明顯,為國民經濟保持持續、快速、健康發展作出了重要貢獻。

經邦集團研究中心非常認同,國企改革的成就突出表現為,國有資本逐步向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中,影響力、控製力不斷提升。目前中央企業80%以上的資產集中在國防、能源、通信、冶金、機械等行業,承擔著我國近全部的原油、天然氣和乙烯生產,提供了所有的基礎電信服務,發電量佔全國的50%多,生產了全國超過60%的高附加值鋼材、70%的水電設備、75%的火電設備。國有經濟布局的調整最佳化,為科技創新資源向重點企業集中提供了條件,也大大提高了其輻射、帶動能力。這些年來,國有企業產權多元化改造力度加大。90%以上的國有企業實施了股份製改製,央企60%以上的營業收入、80%以上的凈利潤集中在上市公司,40多家央企實現了主營業務整體上市。通過國有控股參股的方式,國有企業廣泛吸納非國有的社會資本,擴大了國有經濟的輻射範圍,起到了四兩撥千斤的作用。

對公共財政的貢獻更為直接。盡管國有企業在國民經濟中的佔比下降,但始終是國家稅收的重要來源。2007年起,國有企業開始向國家上繳紅利,上繳比例穩步上調,目前累計上繳國有資本收益約3000億元。2012年,117家中央企業實現利潤1.3萬億元,上繳稅金1.9萬億元。國有股權劃撥全國社會保障基金,使人民民眾擁有了更可靠的社會保障。國資委統計,到2011年底,已有2119億元的國有股權轉讓收益劃歸社保基金。中央企業還劃轉到全國社保基金83.94億股,為社保基金提供長期收益。

更重要的是,國有企業成為特殊時期經濟社會平穩運行的重要依托。2008年底到2009年中,國際金融危機給我國經濟造成了很大沖擊。面對嚴峻情勢,國企堅持社會效益第一,保供電、保供氣、保供油、保基礎設施、保基本生活資料價格穩定、保就業,不計得失,展示了關鍵時期的社會擔當。汶川地震、玉樹地震、蘆山地震,中央企業第一時間奔赴抗災一線,搶修電網、通訊、交通設施,以最快速度打通“生命通道”。

經驗

深化國有企業改革,需要開拓創新,也需要從過去國有企業改革發展中汲取好經驗、好做法。一個經驗國有企業的改革發展歷程,本身就是一次次解放思想、理論創新、積極探索的過程。十一屆三中全會以後,中央開始調整國家與企業的責權利關系,採取擴權讓利、承包經營、逐步放開市場與價格等多種方式,調動了企業和職工的積極性。從20世紀80年代開始,發展個體私營經濟、試辦經濟特區到全方位對外開放,形成各種所有製經濟的有效競爭,使國有企業看到差距,激發改革發展的緊迫感和使命感。黨的十五大提出著眼于從整體上搞好國有經濟,抓好大的,放活小的,對國有經濟實施“有進有退”的戰略性調整,是國有企業改革的重大戰略轉變,使優勝劣汰的競爭機製逐步形成,為國有企業的持續快速發展提供了製度基礎。經過改革脫困、結構調整、技術改造、加強管理、完善國有資產管理體製等一系列積極探索,國有資本進一步向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中,國有經濟呈現出較強的活力、控製力和影響力,在國民經濟中的主體地位和主導作用進一步增強。

還有一個經驗回首國有企業的改革過程,從本質上講,就是要適應社會化大生產社會主義市場經濟的要求,尋找一條公有製與市場經濟相結合有效途徑的過程。30多年間,國有企業從政府行政機關的附屬,逐步發展成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產與經營者,並在國內國際市場的激烈競爭中發展壯大,呈現出較強活力和競爭力,關鍵在于始終堅持了市場化的改革方向,按照市場經濟規律進行自主經營,通過市場競爭,逐步發展成為具有獨立法人地位的市場主體。在市場化改革中,通過建立現代企業製度,完善公司治理結構,更是從體製和機製上強化了國有企業的市場主體地位,增強其市場化運作的適應力和自覺性。

重要意義

推進國有企業的改革和發展,從整體上增強國有企業的活力和國有經濟的控製力,對于建立社會主義市場經濟體製,促進經濟持續快速健康發展,提高人民生活水準,保持安定團結的政治局面,鞏固社會主義製度,都具有十分重要的意義。

國有企業改革國有企業改革

國有企業是我國國民經濟的支柱。發展社會主義社會的生產力,實現國家的工業化和現代化,始終要依靠和發揮國有企業的重要作用。在經濟全球化和科技進步不斷加快的情勢下,國有企業面臨著日趨激烈的市場競爭。

發展是硬道理。必須敏銳地把握國內外經濟發展趨勢,切實轉變經濟成長方式,拓展發展空間,盡快形成國有企業的新優勢。

國有企業改革是整個經濟體製改革的中心環節。建立和完善社會主義市場經濟體製,實現公有製與市場經濟的有效結合,最重要的是使國有企業形成適應市場經濟要求的管理體製和經營機製。

必須繼續解放思想,實事求是,以有利于發展社會主義社會的生產力、有利于增強社會主義國家的綜合國力、有利于提高人民的生活水準為根本標準,大膽利用一切反映現代社會化生產規律的經營方式和組織形式,努力探索能夠極大促進生產力發展的公有製多種實現形式,在深化國有企業的改革上邁出新步伐。

搞好國有企業的改革和發展,是實現國家長治久安和保持社會穩定的重要基礎。必須正確處理改革、發展、穩定的關系,改革的力度、發展的速度要同國力和社會承受能力相適應,努力開創改革、發展、穩定相互促進的新局面。

在“自然發育”的國家,市場的擴展顯示了從商品市場到資本市場的軌跡。

為生產服務的金融製度雖然也在發展,但證券市場的興起和大規模發展則直接受到大量融資和企業間購並需求的刺激。而我們屬于“轉型”國家,已經基本建立了現代工業基礎,建立在有些領域已達到很高的、可與西方發達國家相競爭的水準,工廠製度不僅確立,而且具有較為系統的管理製度

與“自然發育”不同的是,這些工廠不是在市場擴張的刺激下成長起來的,而主要依賴于政府的計畫安排。

所以,它們是“工廠”而不是“企業”。在這樣一個起點上,如何實現這些工廠的市場化“轉型”,“轉型”中依據何種順序和邏輯,就成為我們面對的問題。

商品市場的一個時期的發展,使包括國有企業在內的所有企業乃至整個國民經濟發生了某些實質性變化,那種完全指靠國家吃飯過日子的企業已少見了(盡管不能說完全沒有)。

對國有企業改革來說,商品市場所帶來的變化給資本市場的發展創造了不可缺少的前提。這裏我們關註的是前面述及的市場發展的順序問題。

理論上可以假設資本市場先于商品市場發展,或者二者同步推進,但資本市場上的經營者很快將會發現企業不會按照市場需求生產和銷售產品,不知道那些企業能在市場競爭中生存和獲利,並成為優勢企業,不知道企業重組中誰去兼並誰,也不知道哪些企業領導人是真正的而非冒牌的企業家。在這種情況下資本市場能有什麽樣的發展是不言而喻的。

面臨問題

簡介

從國有經濟戰略性改組的角度看,國企改革期待資本市場解決的主要有以下幾個問題。

經濟收縮戰線

第一,支持國有經濟收縮戰線,重點是從競爭性領域的退出。當國有經濟戰略性重組的目標確定以後,也就是國有資本在某些領域“要不要退出”的問題確定以後,接下來的問題就是“如何退出”。

國有企業改革國有企業改革

我們不排除某些國有資本直接以實物形態上改變用途的方式“退出”,但在大多數情況下,由于資產專用性存在,首先要解決國有資本變現即由實物形態轉化為價值形態的問題,否則仍然無法實現“退出”。

例如,國有資本要從一個紡織廠退出,該廠的機器設備、廠房、存貨等顯然不適合國有資本新用途的需要,所以首先要適當的交易者,通過拍賣、股權轉讓等方式將國有資本變現,而且在變現的過程中應給出合理的價格,不能發生低估國有資本的問題,這就需要有一個資本市場,通過這個市場解決國有資本退出過程中的“尋找交易者”、“定價”、“變現”、“轉讓”等問題。

企業組織結構合理化

第二,推動企業組織結構的合理化,核心是大企業的成長和新分工協作體系的形成。近年來出現的產品和企業兩極分化,將導致兩個重要結果。

一個結果是大企業的成長,特別是一批按照國際水準衡量的大企業的逐步形成。商品市場的競爭勝利,給企業“長大”在生產、技術、銷售、管理、品牌諸方面打下了一個初步基礎,但沒有資本市場的支持,企業擴展的速度將相對緩慢,有的企業可能就停滯于既有水準。國際上知名的大企業大都有良好的金融支持系統,比如幾乎都是上市公司。

這一點也可解釋在發達國家上市公司通常隻佔公司總數的很小比例(如千分之一、二),但大公司卻很少不是上市公司的。另一個結果是佔到企業總量多數的、在競爭中失敗或至少未佔到優勢的企業,將與大企業之間有一個分工協作關系重新組合的過程。

新的分工協作關系包括橫向關聯(如成為大企業生產體系中的最終產品生產者)、縱向關聯(如原材料、另部件供應商,產品推銷商)以及混合關聯(如跨行業納入大企業多元化的經營結構)等。現在有一種值得註意的傾向,就是對中小企業持一種蔑視態度,認為這些企業,沒有規模優勢,因而沒有競爭力和發展前途。其實,在合理的經濟體系中,大中小企業有適宜的比例關系,大多數企業仍然是中小企業。

至于“規模經濟”問題,按照美國著名經濟學家斯蒂格勒得到大量實證經驗支持的觀點,所有在競爭環境中能夠生存下來的企業,都有其規模上的合理性。

我們過去的問題主要並不在于存在大量的中小企業,而在于中小企業與大企業之間缺少有效率的聯系,如一個行業中大中小企業都生產最終產品。在這種狀況下,出路隻能是通過收購、兼並、破產、托管等方式重建大中小企業間的分工協作關系。在這個過程中,資本市場不僅是不可缺少的,而且是最具優勢的。

企業產權製度

第三,有助于企業產權製度和內部治理結構中一系列基本問題的解決。現代企業製度作為企業改革的目標已經明確,在實現這個目標的過程中,人們往往註重組織結構的變化,追求組織形態上與國際經驗的相似性,如形成股東大會、董事會、高級經理組成的企業治理結構,建立國有股本的持股機構等,而容易忽略作為其基礎的資本市場的作用。

國有企業改革國有企業改革

然而,離開了資本市場,產權邊界的確定、股東作用的發揮、對經理階層的監督、經營業績的評價等都根本性的解決辦法。以人們談論很多的產權問題為例,如果缺少資本市場上的“交易”,資產的價格將無從確定,產權的價值邊界也不可能清晰。

其次,在存在市場交易的條件下,資產將向對其評價高的主體流動,進而產生資源配置效率改進的結果。如果不出現由于流動而產生的效率改進,所謂的“產權明晰”也不會有多大意義了。

盡管我們無法斷言有了發育良好的資本市場,長期困擾我們的產權和企業組織結構方面的諸多難題一定能夠解決(可能需要其他條件的配合),但若沒有資本市場的作用,這些難題肯定是無法解決的。

如果說十幾年來產品市場的發展使國企經濟改革取得了突破性的進展,並且推動了社會主義市場經濟改革目標的確立,伴隨著資本市場的培育和發展而對前面分析過的諸多矛盾的解決,將使我國國企體製轉軌發生一個質的進步,從一定角度看,它將意味著我國社會主義市場經濟體製架構的基本確立。

改革矛盾

簡介

在商品市場取得重要進展、解決了一些問題的同時,它所不能解決的問題則越來越顯而易見。這些問題有些是根源于傳統體製的老問題,在新的情勢下趨于明朗和尖銳,有些是隨著商品市場發展而引出的新問題。

概括地說,它們集中表現為如下幾個重要矛盾。

矛盾一

第一個矛盾是國有企業“所有者虛置”與市場競爭對所有者作用要求提高之間的矛盾。所謂“所有者虛置”不是說沒有法律上和形式上的所有者,而是指這樣的“所有者”不能切實負起應有的責任。這是傳統體製遺留下來的老問題,但在市場競爭趨于激烈的新環境下,對所有者的要求提高了,所有者的“質量”不同,企業競爭的後果便會有大的差別。

這一點經常被用來解釋國有企業經營不善、持續虧損等現象。分析近年來國有企業大面積虧損原因,人們甚至有理由對國有企業的領導人是否存在明確的盈利動機表示很深的懷疑。這是一方面的情況。

另一方面,國有企業以及其他公有企業的治理結構、經營者的行為呈現出復雜狀態。在企業擴權的背景下,相當多的企業,特別是從差到好的老企業,改革以來“從無到有”的“新國企”,高層經營者實際上掌握了大部分剩餘控製權和部分剩餘索取權

這些人已不同于改革前的企業經理人員,也不同于西方國家老一代企業家打下江山後僱傭的支薪經理,他們不同程度上具有創業者的性質,對他們掌握的剩餘控製權和索取權,人們似乎多少持一種默認態度,認為“人家搞起來的企業,應該有一份合法權益”。

從這個意義上說,這些經營者已是某種程度上的“風險承擔者”。但現有的正式經濟關系和法律關系並不全部承認並保護他們這種事實上的權利。與此同時,市場化過程使企業經營者損害法律上的所有者及其他利益相關者(如職工)的利益,有了比計畫經濟時期大得多的空間,從在職消費到轉移資產都可能發生。

于是,合理的不承認,非法的管不住,經營者行為陷入了矛盾、扭曲的狀態,確實有人完全是“吃”、“挖”公有製,也有人是“正路”不通而走“邪路”的。公有製的所有權可能落不到實處,經營者作為一種特殊的人力資本的所有權從來都是實實在在的,如果既有製度不承認、不保護它,它就會以與既有製度相沖突的方式表現出來。

近年來一些知名企業家“出事”,以及普遍存在的“窮廟富和尚”現象,僅僅用個人品質顯然是無法解釋的。對具有中國特色的“內部人控製現象”,應有更切合實際的說明。無論如何,我們面臨著一個能否創造出有利于企業家穩定、長期發展的製度環境的問題。

矛盾二

第二個矛盾是國有資本事實上的部門、地區所有與生產社會化程度提高之間的矛盾。國有資本名義上或法律上歸國家所有,大多數實際上是部門、地區所有,已是不爭的事實。在非市場化的環境中,國有資本要有運營的實際可能性,“條塊分割”是無法避免的選擇。對“條塊分割”的弊端,已有諸多分析,如人為割斷生產經營內在聯系、重復建設和地區封鎖等。

國有企業改革國有企業改革

在企業規模擴大、分化加劇的新情勢下,“條塊所有”至少又帶來了兩方面的突出問題。

一是“條條”和“塊塊”越來越難以對迅速擴張的優勢企業提供足夠的資金支持,特別是直接融資的支持,同時對在競爭中失敗的劣勢企業越來越難以在自己的行政勢力範圍內予以消化。

二是“條條”和“塊塊”在自己的行政範圍內越來越難以提供在激烈的市場競爭中稱職的企業家人才。撇開其他問題不論,這意味著隨著企業規模的擴張,原有的所有者在貨幣資本和人力資本上都出現了“短缺”。如果說西方國家曾存在私人、家族及合伙人資本佔有與生產社會化之間的矛盾的話,我們的經濟中目前也出現了明顯的“條塊所有”與生產和資本經營日益社會化之間的矛盾。

這兩種情況雖然在具體國情和所有製性質上有很大差別,但所有製形式的封閉性和狹隘性上卻有類似之處。在西方國家,矛盾一定程度上通過企業股權結構的“公開化”、“社會化”,即通過對外擴股包括企業上市加以緩解的。我們所面臨的“條塊所有”所帶來的矛盾,也需要而且隻能通過股權結構的開放和流動得到解決。

股權結構變化深層意義

股權結構的這種變化有著更深一層的意義,即為政企分開問題的解決提供必要條件。對此依然可以從比較的角度得到理解。西方國家的所有者職能與部分經營者職能的分離,雖然不排除股權依然封閉狀態下僱傭職業經理的情況,但多數是在股權“公開化”以後出現的。

“公開化”一方面使企業的股權不再等同于(一般應大于)原有所有者的股權,另一方面由于有了多個所有者,使所有者(投資者)能夠相互競爭和流動,形成了資本市場,以及在資本市場上產生的便于所有者了解企業經營狀況的基本信息。這些變化都使所有者和經營者職能的分離成為可能。

對我們所面對的政企分開問題而言,在堅持國有製的前提下,政府作為事實上的所有者具有邏輯上的必然性,在政府之外尋找其他國有所有者是徒勞的。但是,如果一個企業隻有一個作為所有者的政府部門,而且這種隸屬關系有著很長的“歷史性”,要實現所有者與經營者職能分離意義上的政企分開將是很難的。積極的變化隻有當引入了新的所有者,而且新老所有者具備了流動性,並且能夠以某種方式提供關于企業經營狀況信息時才能開始。

矛盾三

第三個矛盾是國有經濟戰線拉得過長與隨著市場競爭的擴展而出現的“市場失效”問題之間的矛盾。準確地說,在改革前和改革初期,這個矛盾不可能突出,甚至不足以成為問題,因為當國有經濟一統天下時,不存在其“戰線過長”的問題,當市場經濟未得到大的發展時,也不可能存在“市場失效”的問題。

這個矛盾一旦突出起來,一個隱含的前提就是市場經濟已經得到了相當程度的發展。近來強調國有經濟縮短戰線、調整結構,就是以市場經濟在我國的資源配置中開始發生基礎性作用,特別是競爭性行業的市場競爭加劇為背景的。

在這一背景下,國有經濟在競爭性領域並無確定的優勢可言,雖然也可以找出具有競爭力、表現優秀的國有企業,但大多數企業卻陷入困境。在另一方面,僅靠市場力量管不了、管不好和不願管的事情大量增加,矛盾逐漸突出,如何把有限的國有經濟資源按照優先順序轉移到最需要從而也是最能發揮作用的領域去,就成為緊迫的問題。

國有經濟的這種戰略性調整所涉及的是國有經濟在新體製中的“定位”問題。近年來在國有經濟問題上存在著強調“產權改革”、強調經營者作用和強調建立競爭性環境等不同的觀察角度,彼此有一些爭論。

在“產權改革”論那裏,或明或暗地遵循了“公家的東西不可能象私人的東西那樣受到關心和愛護”這樣一條簡單、樸實的邏輯,其結論的傾向性也是較為清楚的。強調經營者作用的論者則考慮到近現代企業中職業經理階層出現且重要性上升的趨向,近來又受到人力資本理論中國實踐經驗的支持。

重視競爭性環境的觀點則認為最重要的是創造平等的競爭環境,以獲得評價企業業績的充分信息。對同一問題從諸多角度開展討論,對問題本身的理解無疑是有益的,同時也表明了問題的復雜性。對強調產權改革者來說,需要對這樣一個事實提出解釋,即在最崇尚私人資本、最“自由放任”的國家,如美國,也都存在著一塊“國家資本”或“社會資本”。

對強調經營者作用的論者來說,需要對國有企業經營者代理成本普遍高于非國有企業的現象作出解釋,而且將會發現重組後的國有經濟經營者不同于一般意義上的企業經營者。對強調競爭性環境者來說,也將會發現重組後的國有資本大部分並不處于競爭性領域。

如果繼續用一般的產權和企業理論來分析國有經濟問題,將難以擺脫邏輯上的困境,因為其隱含的前提是把國有企業仍然當成一般意義上的企業

顯然,對立足于解決“市場失效”問題、大部分將處于非競爭性領域的國有資本來說,或者說實行戰略性重組的國有經濟來說,需要一組更切合實際的理論,其中包括國家理論、外部性理論、政府管製理論等,以對問題本身提出更好的說明。

矛盾特征

上面述及的三個矛盾相互交織,不完全處于一個層次,但仍然可以由統一的邏輯加以解釋。不難理解,第三個矛盾是基本的,它需要通過國有經濟的職能轉換和戰略重心的大幅度調整才能解決,其結果很可能是多數或大多數國有資本將會轉入非競爭性領域。在理論上則要求擺脫把國有資本參與的企業看成一般企業的局限。

對由于種種原因,在一個相當長的時間內仍然處在競爭性領域的國有資本來說(盡管隨著時間推移這部分國有資本將呈現遞減趨勢),第一個和第二個矛盾是無法回避而且必須解決的,其基本途徑是在引入資本市場的基礎上逐步實現企業產權結構和內部治理結構的“現代化”,其核心是在所有者和經營者之間形成有利于企業長期穩定發展的機製。

其次,上述三個矛盾的出現和解決具有顯著的階段性特征,或者說隻有當轉軌“轉”的一定程度後才會發生。如果沒有商品市場的發展,這些矛盾或者缺少發生的依據,或者雖然存在但不會尖銳。

也就是說,商品市場在解決了一些問題以後又提出了一些問題,而這些問題是商品市場本身無法解決的,必須依賴于資本市場的培育和發展。這樣我們對前面提出的問題就有了答案:國有企業的市場化取向改革同樣遵循了由商品市場到資本市場的順序,這一點完全是由市場化進程的內在邏輯決定的。

解決辦法

一是進一步理順政府與市場的關系,更好地發揮市場配置資源的決定性作用。這包括加快推進行政體製改革。完善要素市場體系和資源性產品價格形成機製。深化國有企業和壟斷行業改革。

二是進一步理順中央與地方及各級政府間財政分配關系。要按照財力與事權相匹配的要求,逐步實現以中央、省、市縣三級財政為基礎,重點在基本公共服務領域劃清各級政府間事權和支出責任。改革和完善稅收製度。重點是合理調整消費稅征收範圍和稅率,研究將部分高能耗、高排放的產品納入消費稅征收範圍。

三是進一步理順城市與農村的關系,推動工業化、城鎮化和農業現代化協調發展。深化土地管理製度改革。完善農村發展體製機製。推進戶籍管理製度改革。逐步將城鎮社會保障、醫療衛生、文化教育等基本公共服務覆蓋到農民工,放寬中小城市落戶條件,把在城鎮穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。

四是進一步理順經濟發展與社會發展的關系,深化社會領域改革。這包括深化收入分配製度改革、社會保障製度改革、教育科技文化衛生等體製改革。

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