國家公務員製度

國家公務員製度

國家公務員製度,是指黨和國家對國家公務員進行管理的有關法律、法規、政策等的統稱或總稱。其中包括《國家公務員暫行條例》和錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等單項製度及實施辦法、實施細則等。

  • 中文名稱
    國家公務員製度
  • 外文名稱
    National civil service system

簡介

建立和推行國家公務員製度,是我國政治生活中的一件大事,是政治體製改革的一項重要內容。我國國家公務員製度,是具有中國特色的、適應建立社會主義市場經濟體製需要的、政府機關工作人員的管理製度。它是在繼承和發揚我國幹部人事管理優良傳統和基本經驗的基礎上,吸收黨的十一屆三中全會以來幹部人事製度改革的成果,並借鏡發達國家的有益做法而形成的。1993年10月1日,《國家公務員暫行條例》開始施行。這是我國人事製度改革和發展的裏程碑,標志著具有中國特色的國家行政機關新的人事管理製度的基本確立。它的建立和推行,有利于對幹部實現分類管理;有利于加強廉政建設;有利于增強政府機關的生機和活力;有利于促進政府機關人事管理的科學化、法製化。

國家公務員製度

緣起因由

現代意義上的公務員製度,最初形成于西方資本主義國家。國家公務員製度的出現,是人事行政製度走向現代化的標志。我國的公務員製度與西方文官製度如果以英國1855年5月21日公布的《關于錄用王國政府文官的樞密院令》作為現代公務員製度(也稱文官製度)正式確立的標志,到20世紀80年代,公務員製度的歷史不過130多年。公務員製度是人類文明發展的共同成果,比如,中國的科舉製度便為其註入大量經驗。經歷100多年發展的公務員製度,引入、發展、創造出許多反映現代社會化生產規律的管理方法管理製度,如分類管理體製,公開、平等的激勵競爭機製,專業化管理,完整的法律法規體系,等等。

當然,必須清醒地看到,西方文官製度是脫胎于資本主義經濟、政治製度之上的,在政治層面存在許多與我國的社會主義製度格格不入的東西,如政治中立、政務官與事務官兩官分途、人才主義用人標準、封閉化的官僚體系等。此外,就管理而言,西方的公務員製度也存在著很多自身難以克服的弊病。既然西方公務員製度存在許多弊病、有許多同我國基本政治製度格格不入的東西,我們為什麽在改革政府人事製度過程中還是決定引入這一製度?當然,我們建立的公務員製度決非西方文官(公務員)製度在中國的翻版,但兩者的相似決不僅僅是共用一個概念(公務員),兩者在架構結構、形式、具體製度上有相當多的相似點(如果不是一致點的話)。拋開政治因素不說,西方公務員許多管理方法、運行製,恰恰是我國傳統的幹部人事製度所忽略、欠缺的,如較完備的法律法規體系、公開性、部分機製、分類管理、高流動帶來的新陳代謝能力、系統化的製度架構等等。這一切,使得它在我們對政府人事管理製度創新時,具有極強的示範作用,實行“拿來主義”,便是很自然的事情。當然,我國傳統的幹部人事製度,特別是近十多年來在幹部人事製度方面的改革與探索,還是基本上反映了人事管理的某些共同規律,其中在管理層面上,我國的人事製度與西方文官製度在許多方面是相通的,沒有一道天塹能將具有共同規律的各國人事製度(當然存在國別、文化傳統、政治製度的差別)絕對地分開,這是我們為什麽可以、的客觀依據。除此而外,我們建立公務員製度還有其他一些具體原因。經歷多年的幹部人事製度改革之後,傳統幹部人事製度中的許多弊端正在克服,好的傳統與經驗被進一步光大。但當我們嘗試將優良的傳統、可貴的經驗整合成一套體系完整、更能與改革開放的實際進程相一致的製度結構時,我們恰恰缺少一個以立法為基礎的人事製度架構。所以,當我們睜眼看世界時,發現一個已形成100多年、並為當代大部分國家使用的、在許多方面反映人事管理,特別是現代人事管理共同規律的製度架構時,大膽地引進,並批判性地進行改造、利用,就應是順理成章的事了。作出這一選擇是不容易的。一方面,引進、改造、消化是一個艱巨的工程,這點可從公務員法規擬製過程的漫長、艱苦中看出,從1986年下半年開始起草11稿時,經中央領導同意正式啓用《國家公務員暫行條例》名稱,至1993年8月14日李鵬總理正式簽發,這期間又九易其稿。另一方面,勿庸諱言,這一選擇是承擔一定政治風險的。但國家最高決策層的態度是明確的,意志是堅定的,並始終把握這樣一個基本原則:進行幹部人事製度改革、推行公務員製度決不是全盤西化、照搬照抄西方文官製度,我國的公務員製度首先是中國的,是黨的組織路線的組成部分。在根據新情況,對原有架構與具體內容作部分調整後(如不再將公務員分為政務類、業務類),黨中央、國務院果斷、適時地于1993年10月1日正式推行公務員製度。

誕生過程

隨著國家經濟體製改革的不斷深入,政治體製改革的任務也提上了議事日程。根據情勢發展的需要,鄧小平同志發表了一系列重要講話,強調要改革不合時宜的幹部人事製度,要敢于打破老的框框,健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換製度,對各級各類領導幹部職務的任期,作出適當的、明確的規定。並要求認真調查研究,比較各國的經驗,集思廣益,提出切實可行的方案和措施。

1982年、1983年,中央和地方國家機關先後進行了機構改革,並按照幹部"四化"的方針,調整了各級領導班子,建立了老幹部的離休、退休製度,開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身製。與此同時,許多地區和部門在幹部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。但是,所有這些改革都處于試驗性階段。從整體角度來看,一些單項製度的改革往往因為缺少全局的配合而難以真正發揮作用。幹部人事製度的改革是一項系統工程,任何局部的問題都不是孤立存在的,頭疼醫頭,腳疼醫腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以,必須從全局出發,從具體問題的相互關系上來把握,進行綜合性的配套改革。黨中央在1984年提出要製定《國家機關工作人員法》,後認為國家機關工作人員範圍太廣,決定改名為《國家行政機關工作人員條例》,後又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。1988年3月,為進一步加強政府人事工作,更好地推行公務員製度,中央決定成立國家人事部。人事部的成立標志著國家公務員製度開始向實施階段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員製度的試點工作,首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年,又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間,《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項製度,如考試錄用製度、親屬回避製度、人事考核製度、人員培訓製度等也在全國範圍內試行並取得了明顯的效果。在此基礎上,1993年8月14日,國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此,在黨中央和國務院的領導下,一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員製度誕生。

基本內容

江澤民同志在"七一"講話中指出要加強公務員製度建設,他說沒有製度人類社會就不能有序運行。製度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。社會製度是各種製度的綜合,建立符合國情的社會製度,國家才能昌盛,民族才能繁榮。搞好公務員製度建設有利于政府廉政建設。為了加強公務員製度建設,政府擬定了《公務員暫行條例》,出台了10個配套法規,10個實施細則,初步形成一個配套的法律體系

我國國家公務員製度的基本內容在《國家公務員暫行條例》有18章88條,規定了10種製度:職位分類製度、錄用製度、考核製度、任免製度、職務升降製度、獎懲製度、培訓製度、交流製度、回避製度、申述控告製度。重總的來說政府應該推動研究改革以人為本關心公務員成長,製定措施吸引優秀人才,精簡機構和人員、分散下放權力強調製度的彈性,,加強能力培訓,提高人員貭素完善競爭機製改革分類製度改革業績評估製度和考核製度建立靈活的工資製度提升道德標準

我國國家公務員製度是根據我國的國情建立的,同時又改革了傳統的人事製度的弊端,因此它既不同于西方文官製度,也不同于我國傳統的人事管理製度。與西方文官製度比較,有以下幾點不同:

一、我國公務員製度堅持和體現了黨的基本路線,而西方文官製度則標榜“政治中立”。在《國家公務員暫行條例》的總則中,明確規定“國家公務員製度貫徹以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放的基本路線。”這說明我國公務員製度是黨的組織路線,而西方文官不得參加黨派活動,不得帶有政治傾向。

二、我國公務員製度堅持黨管幹部的原則,而西方文官製度要求公務員與“黨派脫鉤”。我國公務員製度根據黨的組織人事路線、方針、政策製定,堅持黨對人事工作的領導。各級政府組成人員的國家公務員是由各級常委及其組織部門負責考察,依法由各級人民代表大會及其常務委員會選舉或決定任免。西方文官製度對公務員的管理強調“與黨派脫鉤”,公務員職務晉升不受政黨幹預。

三、我國公務員製度強調德才兼備,西方文官製度缺乏統一的,全面的用人標準。國家公務員在錄用中採用公開考試、嚴格考核、對思想政治方面要求嚴格。在晉升中註重思想政治表現和工作實績。因此堅持德才兼備標準是國家公務員製度的重要特色。

四、我國公務員製度強調全心全意為人民服務的宗旨,國家公務員不是一個獨立利益集團,而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨,我國公務員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務的精神。

國方文官製度中的公務員,可以通過自己的工會等組織同政府談判,最大限度維護自己的利益。國家公務員製度與傳統的人事製度比較,也是有差別的:

一、國家公務員製度在科學化、法製化上比傳統的人事製度有很大的提高。國家公務員製度是分類管理的一種製度,是行政機關工作人員管理的一整套規範。它除了有總法規,還有若幹個配套的單項法規及其實施細則、實施方案,從而形成一個健全的法規體系。

二、國家公務員製度在管理機製上比傳統人事製度進一步健全和強化。

(1)國家公務員製度有競爭擇優機製。在公務員考試、考核、晉升、任免等方面都體現了優勝劣汰機製,保證每個職位都有最優秀的人員來擔任。

(2)國家公務員製度有廉政勤政保障機製。《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴格約束,並通過監督來加以保障。

(3)國家公務員具有能上能下、新陳代謝機製。國家公務員製度對公務員進行考核,如不能勝任工作要免職。並實行不同職務的最高任職限製、年齡及部分職務的聘任製度。公務員在錄用和調任上嚴格把關,提高公務員的貭素。另外,還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務聘任製,打破終身製,增強行政機關的活力。

三、國家公務員製度在隊伍最佳化上比傳統的人事製度有新的突破。

(1)國家公務員製度是在行政管理體製和機構改革的基礎上推行的。

(2)國家公務員製度是在人員精簡基礎上建立的。四、國家公務員製度在工資、福利、保險上比傳統人事製度科學合理。

公務員實行新的職級工資製,按不同的職能分為職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資四個組成部分。

中國改革開放20多年,經過調研準備、推行實施、完善發展三個階段,初步實現了有中國特色的國家公務員製度。在凡進必考、競爭上崗、崗位輪換、激勵機製、辭退製度、培訓工作、回避製度等方面形成了法規體系,《國家公務員暫行條例》及幾十個配套的單項法規和實施細則,使中國公務員開始納入法製化管理的軌道。國家公務員製度的基本原則是整個製度的整體精神和總的要求。

原則

競爭原則

競爭在國家公務員製度中是公開、平等的。所有考試、考核、錄用等程式都是公開進行的,並且所有參加報考的人員不受性別、家庭出身、民族、宗教等限製,並逐步打破地域、身份的限製。任何人都可以通過競爭進入到公務員隊伍中來。競爭機製是我國公務員製度的核心內在機製,它貫穿公務員製度的始終,並主要體現在公務員的考試錄用、晉升與降職、職務任免,以及辭退製度上。

功績原則

功績是國家公務員在貫徹執行黨的基本路線中的工作實績。公務員的職務升降、考核、任免、獎勵等,都以其在工作中的功績為主要依據。

法製原則

法製原則就是製定法律規範依照法規對國家公務員進行管理,國家公務員依照法律、法規行政,並受法律保護。有關國家公務員考試、錄用、任免、升降等都必須按照國家公務員法律規定。四、黨管幹部原則:黨管幹部原則是社會主義國家人事製度堅持的根本原則,建立國家公務員製度不是削弱黨對幹部的領導,而是加強和完善黨對政府機關工作人員管理工作的領導。通過把黨的組織路線、方針、政策按一定程式轉化為行政機關人事管理的法規,依此對政府機關工作人員進行管理。

製度特色

中國是一個社會主義國家,與西方資本主義國家有著質的不同。公務員製度作為國家政治製度的一個組成部分,必然取決和服務于國家的根本社會製度。因此,中國的公務員製度與西方文官製度相比,有著質的區別,主要表現在以下幾個方面。

1.不搞"政治中立"。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員製度的根本指導原則。建立公務員製度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供製度保證。所以,要求公務員必須始終與黨中央保持一致,堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官製度則強調所謂"政治中立"的原則,要求文官不得參加黨派等政治活動,在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2.堅持黨管幹部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量,公務員製度是黨的幹部製度的一個組成部分。在公務員的管理上,強調要堅持黨的組織領導,貫徹黨的組織路線,保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官製度則強調文官管理必須獨立于黨派之外,"不受任何黨派幹預","與黨派政治脫鉤",是獨立的管理系統。

3.不搞"兩官分途"。我國公務員製度沒有"政務官"與"事務官"的劃分。這是由于我國是共產黨執政的國家,不搞多黨輪流執政,所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官製度則實行"兩官分途",強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化,這是兩個截然不同的職官體系,相互之間不能轉任。

4.堅持服務于民的宗旨。做人民公僕,為人民辦事,對人民負責,受人民監督,這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益,也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團,它受僱于政府,是政府的僱員,一切服從政府需要,為政府利益服務。總而言之,中國國家公務員製度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鏡了西方文官製度的一些積極內容,繼承和發揚了中國幹部人事管理工作的優良傳統,總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來幹部人事製度改革的經驗和成果,並用法律的形式加以系統化和製度化。由于國家公務員製度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程,所以隻能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中,還應逐漸建立和完善與之相配套的製度體系。

文官製度

文官製度是國家關于文職官員的考選、考察、獎懲、待遇、培訓、流動、退休等方面的體製和規章製度。現代文官製度是首先產生于西方資本主義國家的一種政治製度,在民國時期引進中國,由文官製度脫胎而出的公務員製度今天也為社會主義的中國所採用。建立健全的文官製度或公務員製度,是提高政府工作效率,遏製腐敗行為的有效手段之一。晚清所承繼的古代文官製度與現代文官製度有巨大的差異,正是在對傳統文官製度進行揚棄的基礎上建立了現代文官製度。了解近代史上文官製度的利弊和經驗教訓,分析傳統文官製度與現代文官製度的本質差異,回顧文官製度從傳統向現代轉變的過程,可以為我們今天建立健全的現代文官製度或公務員製度提供歷史的借鏡。

我國公務員製度與文官製度有著緊密的聯系,不少西方學者認為中國早在二千多年前就建立了世界上最古老的文官製度,但我們認為隻是到了隋文帝時期(公元589-618),考試製度得以完善。通過考試選拔人才(秀才)的製度建立起來,那麽,隋朝是中國文官製度的起點。在美國,1883年頒布了建立公務員製度的《彭德爾頓法案》(PendletonAct)。《彭德爾頓法案》主要有3個特點:其一,要求公務員政治中立;其二,嚴格禁止公務員腐敗;其三,公開、競爭考試。一個世紀之後,中國于1993年頒布了《國家公務員暫行條例》。有學者論證,英國于19世紀中葉建立的文官製度,借鏡了中國文官製度(科舉製度)的精髓;而美國的文官製度,無不受中國文官製度直接或間接(通過英國)的影響。在文官製度當中,中國古代的科舉考試製度對現代文官製度的建立可謂影響深遠,中國古代科舉製是封建社會中政治錄用的典範,科舉製作為一種社會權力精英的遴選機製對近、現代各國政體中的文官製度的形成與發展,具有直接的、深刻的影響。從這個意義上講,古老的科舉製仍然具有其現代意義。解讀科舉製,理解科舉製的現代性,首先涉及到政治錄用中二難選擇問題——政治體系在遴選權力精英時所要解決的雙重標準的統一問題,即政治標準與業務標準雙重對象化的統一。這始終是各種政治體系在進行政治錄用時都必定要遇到的一個基本問題。科舉製的現代意義就在于:它曾近乎完美地解決了在政治錄用中運用政治標準與業務標準衡量對象時所產生的矛盾,原則上使每一個錄用的對象——權力精英的個體能夠同時符合雙重標準,從而成功地解決了政治錄用中的二難選擇問題。這對于我們現代公務員製度進行反思,合理繼承傳統文官製度與西方現代文官製度的精髓,對公務員製度進行完善發展是很有必要的

現代要求

現代社會發展離不開科學而有效的製度安排,但製度的維持和推行又有賴于人的貭素、尤其是國家公務員的貭素。人是社會的主體,是現代化建設和發展的直接推動力,人的貭素或人的現代化水準直接製約和規定著國家現代化發展的質量。在人的現代化“鏈條”中,國家公務員的貭素和水準最為重要。作為執行國家現代化建設任務的主體力量,具有幹練、清廉、忠誠等高貭素的公務員隊伍,是國家現代化的堅強支柱,隻有一流的公務員隊伍才有一流的政府管理。

正如江澤民總書記在十五大報告中所言:“建設一支適應現代化建設需要的高貭素的幹部隊伍,是我們的事業不斷取得成功的關鍵。”世界各國都把公務員培訓置于極為重要的戰略地位,將公務員培訓視為政府適應整個社會變革挑戰的唯一有效途徑。現代政府管理已日趨專門化、技術化、信息化,如欲提高政府效率必須加強公務員培訓。實踐證明,市場經濟越發達,知識經濟越發展,國際競爭越增強,公務員培訓任務就越重;信息社會知識更新速度的加快,使國家公務員培訓將伴隨其整個職業生涯。世界各國在這一點上已達成共識:“公務員培訓是對政府工作最有效的長期投資”。按照“三個代表”的要求,全面提高國家公務員的貭素和能力,努力建設一支高貭素的國家公務員隊伍,是在新世紀把我們黨和國家建設成為繁榮昌盛的現代化國家的關鍵所在。我國公務員隊伍如同黨的領導幹部隊伍一樣,正處于新老交替的重要時期。因此,培養一支高貭素的國家公務員隊伍,使之成為推進中國先進社會生產力發展、推進中國先進文化的前進、堅持全心全意為人民服務根本宗旨的中堅力量,就成為擺在各級黨和政府組織面前的一項迫切的任務。我國即將加入WTO,培訓大批的具有世界眼光、戰略思維、熟悉國際規則的高貭素的國家公務員,將成為實施包括“走出去”戰略在內的黨中央、國務院各項戰略決策的重要保障。

我國公務員製度,是新時代條件下的時代要求,回顧我國公務員的發展歷程,對我國公務員製度進行反思是非常必要的。這一篇論文對中國文官製度、公務員製度、西方文官製度的比較是不足的,杯水車薪,隻是了一心願罷了。中國公務員製度必將在新的時代條件下獲得新的發展,真正為社會主義服務,我們的反思對于整個公務員製度的完善于發展,將會被證明是有用的。

公務員製度(system of civil servant):根據法律和規章,對政府中行使行政權利、執行國家公務的人員進行科學管理的製度。

國家公務員一般分政務類公務員和業務類公務員。

同名圖書

基本信息

作/譯者:許法根出版社:浙江大學出版社

出版日期:2004年12月

ISBN:9787308040235 [十位:7308040232]

頁數:302 重約:0.380KG

定價:¥28.00

內容提要

本書全面系統地介紹了國家公務員製度的基本知識和基本理論。全書將公務員製度分為七大系統:生成系統、支柱系統、激勵系統、調適系統、動力系統、更新系統和監管系統等,把公務員製度的靜態製度剛性與公務員系統的動態運行機製相結合,著力建構一個公務員製度的新體系,以揭示我國公務員製度產生、發展、變化的內在規律性。

全書共分十六章,結構完整,內容詳實,可讀性強,每章配有思考題和案例,最後附有國家公務員錄用考試科目《行政職業能力測驗》應試要求與答題技巧、《申論》考試應試要求與答題技巧和公務員結構化面試通用測評要素(包括若幹試題)等三個附錄。

本書可高等院校、行政學院、黨校和有關培訓機構開設國家公務員製度課程的教材,也是參加自學考試和國家機關公務員錄用考試的廣大讀者學習公務員製度的參考書。

圖書目錄

第一章 公務員與公務員製度

第一節 公務員的名稱與範圍

第二節 公務員製度的內涵與功能

第三節 公務員製度的基本理念與本書架構

第二章 外國公務員製度的生成與變革

第一節 公務員製度的生成因素

第二節 外國公務員製度的演進

第三節 外國公務員製度的基本特征

第四節 當代西方公務員製度的變革

第三章 中國公務員製度的建立與發展

第一節 中國建立公務員製度的客觀必然性

第二節 中國公務員製度的原則與內容

第三節 中國公務員製度的特色

第四節 中國公務員製度的旅行與完善

第四章 製度支柱:公務員的法律關系與法治

第一節 公務員法概述

第二節 公務員的法律關系

第三節 公務員的申訴控告

第四節 公務員管理的法治

第五章 技術支柱:公務員的分類

第一節 公務員分類概述

第二節 公務員系統的分類模式分析

第三節 中國公務員的分類製度與模式選擇

第六章 運作支柱:公務員的錄用

第一節 公務員錄用概述

第二節 公務員錄用考試的運作

第三節 公務員錄用的程式及管理

第七章 激勵起點:公務員的考核

第一節 公務員考核概述

第二節 公務員考核的原則、內容與方法

第三節 公務員考核的結果、程式與管理

第八章 激勵形態:公務員的獎懲

第一節 公務員的獎勵製度

第二節 公務員的紀律

第三節 對違紀公務員的懲處

第九章 激勵升華:公務員的職務升降

第一節 公務員職務升降概述

第二節 公務員的職務晉升製度

第三節 公務員的降職製度

第十章 職務管理:公務員的任職與免職

第一節 公務員職務任免概述

第二節 公務員的任職製度

第三節 公務員的免職製度

第十一章 職位調適:公務員的交流與回避

第一節 公務員交流製度概述

第二節 公務員的調任與轉任

第三節 公務員的輪換與掛職鍛煉

第四節 公務員的回避製度

第十二章 職業開發:公務員的培訓

第十三章 物質動力:公務員的工資、保險與福利

第十四章 人員更新:公務員的辭職、辭退與退休

第十五章 監管機製:公務員的監督網路與管理體製

第十六章 高貭素的公務員隊伍建設

附錄

主要參考文獻

後記

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