國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知

國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知

本《通知》是繼2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》之後,國務院在加強安全生產工作方面的又一重大舉措,充分體現了黨中央、國務院對安全生產工作的高度重視。《通知》進一步明確了現階段安全生產工作的整體要求和目標任務,提出了新情勢下加強安全生產工作的一系列政策措施,涵蓋企業安全管理、技術保障、產業升級、應急救援、安全監管、安全準入、指導協調、考核監督和責任追究等多個方面,是指導全國安全生產工作的綱領性檔案。

  • 中文名稱
    國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知
  • 時    間
    20100719
  • 國    發
    〔2010〕23號
  • 工作要求
    深入貫徹落實科學發展觀

通知內容

時間:20100719

國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知

國發〔2010〕23號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

近年來,全國生產安全事故逐年下降,安全生產狀況整體穩定、趨于好轉,但情勢依然十分嚴峻,事故總量仍然很大,非法違法生產現象嚴重,重特大事故多發頻發,給人民民眾生命財產安全造成重大損失,暴露出一些企業重生產輕安全、安全管理薄弱、主體責任不落實,一些地方和部門安全監管不到位等突出問題。為進一步加強安全生產工作,全面提高企業安全生產水準,現就有關事項通知如下:

整體要求

1.工作要求。深入貫徹落實科學發展觀,堅持以人為本,牢固樹立安全發展的理念,切實轉變經濟發展方式,調整產業結構,提高經濟發展的質量和效益,把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上;堅持"安全第一、預防為主、綜合治理"的方針,全面加強企業安全管理,健全規章製度,完善安全標準,提高企業技術水準,夯實安全生產基礎;堅持依法依規生產經營,切實加強安全監管,強化企業安全生產主體責任落實和責任追究,促進我國安全生產情勢實現根本好轉。

2.主要任務。以煤礦、非煤礦山、交通運輸、建築施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行業(領域)為重點,全面加強企業安全生產工作。要通過更加嚴格的目標考核和責任追究,採取更加有效的管理手段和政策措施,集中整治非法違法生產行為,堅決遏製重特大事故發生;要盡快建成完善的國家安全生產應急救援體系,在高危行業強製推行一批安全適用的技術裝備和防護設施,最大程度減少事故造成的損失;要建立更加完善的技術標準體系,促進企業安全生產技術裝備全面達到國家和行業標準,實現我國安全生產技術水準的提高;要進一步調整產業結構,積極推進重點行業的企業重組和礦產資源開發整合,徹底淘汰安全性能低下、危及安全生產的落後產能;以更加有力的政策引導,形成安全生產長效機製。

嚴格企業安全管理

3.進一步規範企業生產經營行為。企業要健全完善嚴格的安全生產規章製度,堅持不安全不生產。加強對生產現場監督檢查,嚴格查處違章指揮、違規作業、違反勞動紀律的"三違"行為。凡超能力、超強度、超定員組織生產的,要責令停產停工整飭,並對企業和企業主要負責人依法給予規定上限的經濟處罰。對以整合、技改名義違規組織生產,以及規定期限內未實施改造或故意拖延工期的礦井,由地方政府依法予以關閉。要加強對境外中資企業安全生產工作的指導和管理,嚴格落實境內投資主體和派出企業的安全生產監督責任。

4.及時排查治理安全隱患。企業要經常性開展安全隱患排查,並切實做到整改措施、責任、資金、時限和預案"五到位"。建立以安全生產專業人員為主導的隱患整改效果評價製度,確保整改到位。對隱患整改不力造成事故的,要依法追究企業和企業相關負責人的責任。對停產整改逾期未完成的不得復產。

5.強化生產過程管理的領導責任。企業主要負責人和領導班子成員要輪流現場帶班。煤礦、非煤礦山要有礦領導帶班並與工人同時下井、同時升井,對無企業負責人帶班下井或該帶班而未帶班的,對有關責任人按擅離職守處理,同時給予規定上限的經濟處罰。發生事故而沒有領導現場帶班的,對企業給予規定上限的經濟處罰,並依法從重追究企業主要負責人的責任。

6.強化職工安全培訓。企業主要負責人和安全生產管理人員、特殊工種人員一律嚴格考核,按國家有關規定持職業資格證書上崗;職工必須全部經過培訓合格後上崗。企業用工要嚴格依照勞動契約法與職工簽訂勞動契約。凡存在不經培訓上崗、無證上崗的企業,依法停產整飭。沒有對井下作業人員進行安全培訓教育,或存在特種作業人員無證上崗的企業,情節嚴重的要依法予以關閉。

7.全面開展安全達標。深入開展以崗位達標、專業達標和企業達標為內容的安全生產標準化建設,凡在規定時間內未實現達標的企業要依法暫扣其生產許可證、安全生產許可證,責令停產整飭;對整改逾期未達標的,地方政府要依法予以關閉。

技術保障體系

8.加強企業生產技術管理。強化企業技術管理機構的安全職能,按規定配備安全技術人員,切實落實企業負責人安全生產技術管理負責製,強化企業主要技術負責人技術決策和指揮權。因安全生產技術問題不解決產生重大隱患的,要對企業主要負責人、主要技術負責人和有關人員給予處罰;發生事故的,依法追究責任。

9.強製推行先進適用的技術裝備。煤礦、非煤礦山要製定和實施生產技術裝備標準,安裝監測監控系統、井下人員定位系統、緊急避險系統、壓風自救系統、供水施救系統和通信聯絡系統等技術裝備,並于3年之內完成。逾期未安裝的,依法暫扣安全生產許可證、生產許可證。運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛,旅遊包車和三類以上的班線客車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛星定位裝置,于2年之內全部完成;鼓勵有條件的漁船安裝防撞自動識別系統,在大型尾礦庫安裝全過程線上監控系統,大型起重機械要安裝安全監控管理系統;積極推進信息化建設,努力提高企業安全防護水準。

10.加快安全生產技術研發。企業在年度財務預算中必須確定必要的安全投入。國家鼓勵企業開展安全科技研發,加快安全生產關鍵技術裝備的換代升級。進一步落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》等,加大對高危行業安全技術、裝備、工藝和產品研發的支持力度,引導高危行業提高機械化、自動化生產水準,合理確定生產一線用工。"十二五"期間要繼續組織研發一批提升我國重點行業領域安全生產保障能力的關鍵技術和裝備項目。

監督管理

11.進一步加大安全監管力度。強化安全生產監管部門對安全生產的綜合監管,全面落實公安、交通、國土資源、建設、工商、質檢等部門的安全生產監督管理及工業主管部門的安全生產指導職責,形成安全生產綜合監管與行業監管指導相結合的工作機製,加強協作,形成合力。在各級政府統一領導下,嚴厲打擊非法違法生產、經營、建設等影響安全生產的行為,安全生產綜合監管和行業管理部門要會同司法機關聯合執法,以強有力措施查處、取締非法企業。對重大安全隱患治理實行逐級掛牌督辦、公告製度,重大隱患治理由省級安全生產監管部門或行業主管部門掛牌督辦,國家相關部門加強督促檢查。對拒不執行監管監察指令的企業,要依法依規從重處罰。進一步加強監管力量建設,提高監管人員專業貭素和技術裝備水準,強化基層站點監管能力,加強對企業安全生產的現場監管和技術指導。

12.強化企業安全生產屬地管理。安全生產監管監察部門、負有安全生產監管職責的有關部門和行業管理部門要按職責分工,對當地企業包括中央、省屬企業實行嚴格的安全生產監督檢查和管理,組織對企業安全生產狀況進行安全標準化分級考核評價,評價結果向社會公開,並向銀行業、證券業、保險業、擔保業等主管部門通報,作為企業額度評級的重要參考依據。

13.加強建設項目安全管理。強化項目安全設施核準審批,加強建設項目的日常安全監管,嚴格落實審批、監管的責任。企業新增、改建、擴建工程項目的安全設施,要包括安全監控設施和防瓦斯等有害氣體、防塵、排水、防火、防爆等設施,並與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。安全設施與建設項目主體工程未做到同時設計的一律不予審批,未做到同時施工的責令立即停止施工,未同時投入使用的不得頒發安全生產許可證,並視情節追究有關單位負責人的責任。嚴格落實建設、設計、施工、監理、監管等各方安全責任。對項目建設生產經營單位存在違法分包、轉包等行為的,立即依法停工停產整飭,並追究項目業主、承包方等各方責任。

14.加強社會監督和輿論監督。要充分發揮工會、共青團、婦聯組織的作用,依法維護和落實企業職工對安全生產的參與權與監督權,鼓勵職工監督舉報各類安全隱患,對舉報者予以獎勵。有關部門和地方要進一步暢通安全生產的社會監督渠道,設立舉報箱,公布舉報電話,接受人民民眾的公開監督。要發揮新聞媒體的輿論監督,對輿論反映的客觀問題要深查原因,切實整改。

應急救援體系

15.加快國家安全生產應急救援基地建設。按行業類型和區域分布,依托大型企業,在中央預算內基建投資支持下,先期抓緊建設7個國家礦山應急救援隊,配備性能可靠、機動性強的裝備和設備,保障必要的運行維護費用。推進公路交通、鐵路運輸、水上搜救、船舶溢油、油氣田、危險化學品等行業(領域)國家救援基地和隊伍建設。鼓勵和支持各地區、各部門、各行業依托大型企業和專業救援力量,加強服務周邊的區域性應急救援能力建設。

16.建立完善企業安全生產預警機製。企業要建立完善安全生產動態監控及預警預報體系,每月進行一次安全生產風險分析。發現事故征兆要立即發布預警信息,落實防範和應急處置措施。對重大危險源和重大隱患要報當地安全生產監管監察部門、負有安全生產監管職責的有關部門和行業管理部門備案。涉及國家秘密的,按有關規定執行。

17.完善企業應急預案。企業應急預案要與當地政府應急預案保持銜接,並定期進行演練。賦予企業生產現場帶班人員、班組長和調度人員在遇到險情時第一時間下達停產撤人命令的直接決策權和指揮權。因撤離不及時導致人身傷亡事故的,要從重追究相關人員的法律責任。

行業安全準入

18.加快完善安全生產技術標準。各行業管理部門和負有安全生產監管職責的有關部門要根據行業技術進步和產業升級的要求,加快製定修訂生產、安全技術標準,製定和實施高危行業從業人員資格標準。對實施許可證管理製度的危險性作業要製定落實專項安全技術作業規程和崗位安全操作規程。

19.嚴格安全生產準入前置條件。把符合安全生產標準作為高危行業企業準入的前置條件,實行嚴格的安全標準核準製度。礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目,應當分別按照國家有關規定進行安全條件論證和安全評價,嚴把安全生產準入關。凡不符合安全生產條件違規建設的,要立即停止建設,情節嚴重的由本級人民政府或主管部門實施關閉取締。降低標準造成隱患的,要追究相關人員和負責人的責任。

20.發揮安全生產專業服務機構的作用。依托科研院所,結合事業單位改製,推動安全生產評價、技術支持、安全培訓、技術改造等服務性機構的規範發展。製定完善安全生產專業服務機構管理辦法,保證專業服務機構從業行為的專業性、獨立性和客觀性。專業服務機構對相關評價、鑒定結論承擔法律責任,對違法違規、弄虛作假的,要依法依規從嚴追究相關人員和機構的法律責任,並降低或取消相關資質。

加強政策引導

21.製定促進安全技術裝備發展的產業政策。要鼓勵和引導企業研發、採用先進適用的安全技術和產品,鼓勵安全生產適用技術和新裝備、新工藝、新標準的推廣套用。把安全檢測監控、安全避險、安全保護、個人防護、災害監控、特種安全設施及應急救援等安全生產專用設備的研發製造,作為安全產業加以培育,納入國家振興裝備製造業的政策支持範疇。大力發展安全裝備融資租賃業務,促進高危行業企業加快提升安全裝備水準。

22.加大安全專項投入。切實做好尾礦庫治理、扶持煤礦安全技改建設、瓦斯防治和小煤礦整飭關閉等各類中央資金的安排使用,落實地方和企業配套資金。加強對高危行業企業安全生產費用提取和使用管理的監督檢查,進一步完善高危行業企業安全生產費用財務管理製度,研究提高安全生產費用提取下限標準,適當擴大適用範圍。依法加強道路交通事故社會救助基金製度建設,加快建立完善水上搜救獎勵與補償機製。高危行業企業探索實行全員安全風險抵押金製度。完善落實工傷保險製度,積極穩妥推行安全生產責任保險製度

23.提高工傷事故死亡職工一次性賠償標準。從2011年1月1日起,依照《工傷保險條例》的規定,對因生產安全事故造成的職工死亡,其一次性工亡補助金標準調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20倍計算,發放給工亡職工近親屬。同時,依法確保工亡職工一次性喪葬補助金、供養親屬撫恤金的發放。

24.鼓勵擴大專業技術和技能人才培養。進一步落實完善校企合作辦學、對口單招、訂單式培養等政策,鼓勵高等院校、職業學校逐年擴大採礦、機電、地質、通風、安全等相關專業人才的招生培養規模,加快培養高危行業專業人才和生產一線急需技能型人才。

發展方式轉變

25.製定落實安全生產規劃。各地區、各有關部門要把安全生產納入經濟社會發展的整體布局,在製定國家、地區發展規劃時,要同步明確安全生產目標和專項規劃。企業要把安全生產工作的各項要求落實在企業發展和日常工作之中,在製定企業發展規劃和年度生產經營計畫中要突出安全生產,確保全全投入和各項安全措施到位。

26.強製淘汰落後技術產品。不符合有關安全標準、安全性能低下、職業危害嚴重、危及安全生產的落後技術、工藝和裝備要列入國家產業結構調整指導目錄,予以強製性淘汰。各省級人民政府也要製訂在地區相應的目錄和措施,支持有效消除重大安全隱患的技術改造和搬遷項目,遏製安全水準低、保障能力差的項目建設和延續。對存在落後技術裝備、構成重大安全隱患的企業,要予以公布,責令限期整改,逾期未整改的依法予以關閉。

27.加快產業重組步伐。要充分發揮產業政策導向和市場機製的作用,加大對相關高危行業企業重組力度,進一步整合或淘汰浪費資源、安全保障低的落後產能,提高安全基礎保障能力。

考核和責任追究

28.嚴格落實安全目標考核。對各地區、各有關部門和企業完成年度生產安全事故控製指標情況進行嚴格考核,並建立激勵約束機製。加大重特大事故的考核權重,發生特別重大生產安全事故的,要根據情節輕重,追究地市級分管領導或主要領導的責任;後果特別嚴重、影響特別惡劣的,要按規定追究省部級相關領導的責任。加強安全生產基礎工作考核,加快推進安全生產長效機製建設,堅決遏製重特大事故的發生。

29.加大對事故企業負責人的責任追究力度。企業發生重大生產安全責任事故,追究事故企業主要負責人責任;觸犯法律的,依法追究事故企業主要負責人或企業實際控製人的法律責任。發生特別重大事故,除追究企業主要負責人和實際控製人責任外,還要追究上級企業主要負責人的責任;觸犯法律的,依法追究企業主要負責人、企業實際控製人和上級企業負責人的法律責任。對重大、特別重大生產安全責任事故負有主要責任的企業,其主要負責人終身不得擔任本行業企業的礦長(廠長、經理)。對非法違法生產造成人員傷亡的,以及瞞報事故、事故後逃逸等情節特別惡劣的,要依法從重處罰。

30.加大對事故企業的處罰力度。對于發生重大、特別重大生產安全責任事故或一年內發生2次以上較大生產安全責任事故並負主要責任的企業,以及存在重大隱患整改不力的企業,由省級及以上安全監管監察部門會同有關行業主管部門向社會公告,並向投資、國土資源、建設、銀行、證券等主管部門通報,一年內嚴格限製新增的項目核準、用地審批、證券融資等,並作為銀行貸款等的重要參考依據。

31.對打擊非法生產不力的地方實行嚴格的責任追究。在所轄區域對民眾舉報、上級督辦、日常檢查發現的非法生產企業(單位)沒有採取有效措施予以查處,致使非法生產企業(單位)存在的,對縣(市、區)、鄉(鎮)人民政府主要領導以及相關責任人,根據情節輕重,給予降級、撤職或者開除的行政處分,涉嫌犯罪的,依法追究刑事責任。國家另有規定的,從其規定。

32.建立事故查處督辦製度。依法嚴格事故查處,對事故查處實行地方各級安全生產委員會層層掛牌督辦,重大事故查處實行國務院安全生產委員會掛牌督辦。事故查處結案後,要及時予以公告,接受社會監督。

各地區、各部門和各有關單位要做好對加強企業安全生產工作的組織實施,製訂部署在地區本行業貫徹落實本通知要求的具體措施,加強監督檢查和指導,及時研究、協調解決貫徹實施中出現的突出問題。國務院安全生產委員會辦公室和國務院有關部門要加強工作督查,及時掌握各地區、各部門和本行業(領域)工作進展情況,確保各項規定、措施執行落實到位。省級人民政府和國務院有關部門要將加強企業安全生產工作情況及時報送國務院安全生產委員會辦公室。

國務院

二○一○年七月十九日

通知解讀

製定過程

記者:國務院專門就加強企業安全生產工作作出規定,請介紹一下該檔案製定出台的相關背景。

黃毅: 《通知》的製定出台,是黨和國家在全國上下深入貫徹落實科學發展觀,轉變經濟發展方式,調整產業結構,推進經濟平穩較快發展和建設和諧社會的重要時期,對安全生產工作作出的重大決策和部署,充分體現了黨中央、國務院對安全生產工作的高度重視,對人民民眾的深切關懷。

今年以來,針對一些地區相繼發生的重特大事故,中央領導同志高度重視,多次做出重要批示。特別是華晉焦煤集團王家嶺煤礦發生"3.28"特別重大透水事故後,溫家寶總理批示要在做好事故搶險救援、調查處理、開展安全大檢查的同時,結合轉變發展方式,從根本上提高企業技術水準、安全標準和管理能力。張德江副總理明確要求安全監管總局、工業和信息化部等部門研究提出深入貫徹落實科學發展觀,全面加強企業管理,提高企業安全生產水準的工作方案,並指示國務院發展研究中心開展專題研究。

國務院製定出台這個檔案,我認為主要基于以下幾點:

一是進一步鞏固發展安全生產情勢。黨中央、國務院對安全生產工作始終高度重視,相繼出台了加強安全生產工作的一系列政策措施,去年以來又在全國廣泛深入開展"安全生產年"活動。在黨中央、國務院的高度重視和堅強正確領導下,在國家相關部門的指導推動下,通過各地區、各部門和各單位的共同努力,全國安全生產狀況呈現整體穩定、趨于好轉的發展態勢。2009年全國生產安全事故死亡人數在2008年降到10萬人以下的基礎上又降到了9萬人以下,事故起數和死亡人數連續7年實現了"雙下降"。在新的歷史時期,針對經濟社會發展特別是在轉變經濟發展方式中出現的新情勢新情況,需要進一步製定和完善相關政策措施,繼續把安全生產工作推向深入,鞏固和發展不斷取得的安全生產成效。

二是重點解決當前安全生產暴露出的突出問題。我們應清醒地看到,由于受生產力發展不均衡和基礎薄弱的製約,安全生產情勢仍然嚴峻,今年上半年在事故總量同比繼續下降的同時,重特大事故有所反彈,尤其是先後發生6起一次死亡30人以上的特別重大事故,給人民民眾生命財產安全造成重大損失,在社會上產生惡劣影響。針對當前的安全生產狀況,結合國務院安委會于5月中下旬開展的安全生產大檢查所發現的突出問題,安全監管總局在向國務院作出專題報告中,對事故多發的原因作了深入分析,主要是:一些企業在經濟回升向好的情況下,盲目追求經濟效益,重生產輕安全,安全管理薄弱,安全生產主體責任不落實;無證或證照不全非法生產,超能力、超強度、超定員違法違規生產,小煤礦整合技改期間非法組織生產;一些地方和部門安全監管責任不落實、措施不到位等。這些問題的解決,在《通知》的具體內容中都做了重點解答,製定了更加嚴厲的政策、製度和措施。

三是切實強化企業安全生產主體責任落實。企業的安全生產狀況關系安全生產大局,企業是安全生產的"內因"、根本,國家有關安全生產法律法規最終要落實到企業,全國安全生產整體水準的提高最終也必須體現企業上。各級政府、部門以及企業本身所做的努力,都是為了促進企業安全管理的不斷加強,保證人民民眾生命財產安全。隻有提高企業的安全生產水準,才能真正實現安全生產情勢的持續穩定好轉。因此,做好安全生產工作,切實有效的遏製重特大事故,首先是也必須要緊緊抓住企業這個"主體",通過加強安全管理、加大安全投入、強化技術裝備、嚴格安全監管、嚴肅責任追究等有力措施,督促提高企業的安全生產保障能力。

記者:能否簡要介紹一下該檔案的起草過程?

黃毅:這個檔案的起草所遵循的原則,就是根據中央領導同志重要批示精神,深入貫徹落實科學發展觀,結合轉變經濟發展方式,堅持安全發展、預防為主,從根本上提高企業的安全生產水準。從3月底開始,安全監管總局會同工業和信息化部、發展改革委、國資委等部門在開展調查研究的基礎上,就進一步加強企業安全生產工作起草了《通知》稿。5月14日,張德江副總理專門召開會議,聽取了有關情況的匯報並提出了修改指導意見。之後,在國務院應急辦的具體指導和大力協調下,會同有關部門先後進行了10多次修改,期間吸收了國務院發展研究中心專題研究成果,廣泛征求了發展改革委等27個部門的意見,並達成一致。7月7日,國務院召開第118次常務會議,原則審議了《關于進一步加強企業安全生產工作的通知》稿;經進一步修改完善,7月19日,國務院以國發〔2010〕23號檔案正式出台。

《通知》是繼2004年國務院《關于進一步加強安全生產工作的決定》、2005年國務院第116次常務會議提出的安全生產12項治本之策之後,國務院出台的又一個安全生產的重要檔案,意義重大、影響深遠,必將對加強企業安全生產工作,推進全國安全生產情勢持續穩定好轉起到重要作用。

通知  內涵

記者: 《通知》是加強新情勢下企業安全生產工作的綱領性檔案,其精神內涵應重點把握哪幾個方面?

黃毅: 《通知》共9部分、32條,體現了黨中央、國務院關于加強安全生產工作的重要決策部署和一系列指示精神,體現了"安全發展,預防為主"的原則要求和安全生產工作標本兼治、重在治本,重心下移、關口前移的整體思路。學習領會《通知》精神,整體上應把握以下三個方面:

一要牢牢把握《通知》提出的"三個堅持"。堅持以人為本,牢固樹立安全發展的理念,切實轉變經濟發展方式,把經濟發展建立在安全生產有可靠保證的基礎上;堅持"安全第一,預防為主,綜合治理"的方針,從管理、製度、標準和技術等方面,全面加強企業安全管理;堅持依法依規生產經營,集中整治非法違法行為,強化責任落實和責任追究。這"三個堅持"是指導和推動加強企業安全生產工作的整體要求,必須貫穿安全生產工作的全過程。

二要緊緊抓住重特大事故多發的8個重點行業領域。煤礦、非煤礦山、交通運輸、建築施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品、冶金等8個行業領域,事故易發、多發、頻發,重特大事故集中、長期以來尚未得到切實有效遏製。當前和今後一個時期,必須從這8個重點行業領域入手,緊緊抓住不放,落實企業安全生產主體責任,強化企業安全管理;落實政府和部門的安全監管責任,推動提升企業安全生產水準。

三要施以更加嚴格嚴厲的綜合治理措施。《通知》的每一項規定都集中體現了這一要求。進一步加強新情勢下企業安全生產工作,切實解決一些長期以來影響和製約安全生產的關鍵問題、重點和難點問題,就是必須要以更堅定的信念、更大的決心、更強有力的政策措施,通過更加嚴格的企業安全管理、更加堅實的技術保障、更加有力的安全監管、更加高效的應急救援體系、更高標準的行業準入、更加有力的政策引導、更加註重經濟發展方式轉變、更加嚴格的目標考核和責任追究等,形成安全生產長效機製。這是我們學習領會和貫徹落實過程中,以及各地區、各部門製定相關配套措施中必須切實註意的方面。

​通知  突出

記者:剛才,您總結《通知》規定的8個"更加",想必與以往規定要求相比一定有製度上的創新或措施力度上的進一步加大,其突出的特點體現在哪些方面?

黃毅:以上提到的8個"更加",《通知》的每一部分、每一條都有相應的要求。從我們現行有關法律法規和規章製度來看,《通知》的一些條文突破了原有的規定,具有明顯的創新性;同時在現有政策措施的基礎上,對一些規定又作了相應的完善和調整,進一步做了強化和規範。

製度創新比較突出的有以下十項:

一是重大隱患治理和重大事故查處督辦製度。對重大安全隱患治理實行逐級掛牌督辦、公告製度,國家相關部門加強督促檢查;對事故查處實行層層掛牌督辦,重大事故查處由國務院安委會掛牌督辦。

二是領導幹部輪流現場帶班製度。要求企業負責人和領導班子成員要輪流現場帶班,其中煤礦和非煤礦山要有礦領導帶班並與工人同時下井、升井。對發生事故而沒有領導幹部現場帶班的,要嚴肅處理。

三是先進適用技術裝備強製推行製度。對安全生產起到重要支撐和促進作用的安全生產技術裝備,規定推廣套用到位的時限要求,其中煤礦"六大系統"要在3年之內完成。逾期未安裝的,要依法暫扣安全生產許可證和生產許可證。

四是安全生產長期投入製度。規定企業在製定財務預算中必須確定必要的安全投入,落實地方和企業對國家投入的配套資金,研究提高危行業安全生產費用提取下限標準並適當擴大範圍,加強道路交通事故社會求助基金製度建設,積極穩妥推行安全生產責任保險製度等。

五是企業安全生產額度掛鉤聯動製度。規定要將安全生產標準化分級評價結果,作為額度評級的重要考核依據;對發生重特大事故或一年內發生2次以上較大事故的,一年內嚴格限製新增項目核準、用地審批、證券融資等,並作為銀行貸款的重要參考依據。

六是應急救援基地建設製度。規定先期建設7個國家礦山救援隊,配備性能先進、機動性強的裝備和設備;明確進一步推進6個行業領域的國家救援基地和隊伍建設。

七是現場緊急撤人避險製度。賦予企業生產現場帶班人員、班組長和調度人員在遇到險情第一時間下達停產撤人命令的直接決策權和指揮權。

八是高危企業安全生產標準核準製度。規定加快製定修訂各行業的生產、安全技術和高危行業從業人員資格標準,要把符合安全生產標準要求作為高危行業企業準入的前置條件,嚴把安全準入關。

九是工傷事故死亡職工一次性賠償製度。規定提高賠償標準,對因生產安全事故造成的職工死亡,其一次工亡補助標準調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20倍計算。

十是企業負責人職業資格否決製度。規定對重大、特別重大事故負有主要責任的企業,其主要負責人,終身不得擔任本行業企業的礦長(廠長、經理)。

在以上規定的同時,《通知》還就十個方面的工作作了完善和強調:

一是強化隱患整改效果,要求做到整改措施、責任、資金、時限和預案"五到位",實行以安全生產專業人員為主導的隱患整改效果評價製度。強調企業要每月進行一次安全生產風險分析,建立預警機製。

二是要求全面開展安全生產標準化達標建設,做到崗位達標、專業達標和企業達標,並強調通過嚴格生產許可證和安全生產許可證管理,推進達標工作。

三是加強安全生產技術管理和技術裝備研發,要求健全機構,配備技術人員,強化企業主要技術負責人技術決策和指揮權;將安全生產關鍵技術和裝備納入國家科學技術領域支持範圍和國家"十二五"規劃重點推進。

四是安全生產綜合監管、行業管理和司法機關聯合執法,嚴厲打擊非法違法生產、經營和建設,取締非法企業。

五是強化企業安全生產屬地管理,對當地包括中央和省屬企業安全生產實行嚴格的監督檢查和管理。

六是積極開展社會監督和輿論監督,維護和落實職工對安全生產的參與權與監督權,鼓勵職工監督舉報各類安全隱患。

七是嚴格限定對嚴重違法違規行為的執法裁量權,規定對企業"三超"(超能力、超強度、超定員)組織生產的、無企業負責人帶班下井或該帶班而未帶班的等,要求按有關規定的上限處罰;對以整合技改名義違規組織生產的、拒不執行監管指令的、違反建設項目"三同時"規定和安全培訓有關規定的等,要依法加重處罰。

八是進一步加強安全教育培訓,鼓勵進一步擴大採礦、機電、地質、通風、安全等專業技術和技能人才培養。

九是強化安全生產責任追究,規定要加大重特大事故的考核權重,發生特別重大生產安全事故的,要視情節追究地級及以上政府(部門)領導的責任;加大對發生重大和特別重大事故企業負責人或企業實際控製人以及上級企業主要負責人的責任追究力度;強化打擊非法生產的地方責任。

十是強調要結合轉變經濟發展方式,就加快推進安全發展、強製淘汰落後技術產品、加快產業重組步伐提出了明確要求。這充分體現了安全生產與經濟社會發展密不可分、協調推進的要求,通過不斷提高生產力發展水準,從根本上促進企業安全生產水準的提高。

說明

記者: 《通知》規定提高工傷事故死亡職工一次性賠償標準,您也講到這是一項新製度。據了解,此前一些地方也製定了類似的規定。

黃毅:事故發生單位對事故造成的人員傷亡、財產損失,應當承擔賠償責任,這是《安全生產法》等法律法規要求必須履行的法定義務。為維護傷亡職工和家屬的權益,提高事故單位的違法成本,近年來,安全監管總局與有關部門對提高工傷事故死亡職工一次性賠償標準問題,從法規製度上不斷進行研究和探討,一些地方在製定的《安全生產法實施條例》中也作了明確,如規定賠償總額不低于20萬元的標準,一些地方在實際賠償中還高于上述標準,但其規範性、製度性和法規的強製性不足。本《通知》規定標準,具有兩個突出特點:

一是大幅度提高了賠償額度。2004年實施的《工傷保險條例》規定,一次性工亡補助金,按當地48-60個平均工資計算,取全國平均值最高為15萬元左右。《通知》明確一次性工亡補助金調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20倍計算。經測算,按2009年度全國平均城鎮居民人均可支配收入17175元的水準,全國平均一次性工亡補助金為34.35萬元,比原規定翻一番還多,加上同時實行的葬補助金和供養親屬撫恤金(按供養2位親屬測算),三項合計約為61.8萬元。其中前兩項為一次性支出,後一項按工亡職工供養人口長期、按月發放。

二是具有法律效力。目前國務院法製辦正在牽頭修訂《工傷保險條例》,有關條款將與《通知》規定相銜接,確保2011年1月1日公布實施時保持一致,從而保證《通知》新規的法律效力。

《工傷保險條例》將依據不同地區和企業單位的安全生產狀況,實行浮動費用率和差別費率,對發生重特大事故或事故多發的企業單位,通過調整繳費比例,促進加強安全生產工作。因此,《通知》規定,既體現了以人為本、關愛生命,維護職工合法權益的精神,同時又是推進不斷提高企業安全生產水準的新製度、新舉措。

記者:我們了解到,安全監管總局近年來一直在大力推進應急救援基地建設,《通知》規定了要建立7個國家級礦山救援隊,是出于什麽樣的考慮?

黃毅:近年來,國家和一些地方依托國有大型礦山等企業,建設了一批礦山、危險化學品等應急救援基地,在生產安全事故的應急救援中發揮了重要作用。但整體上看,我國礦山救援隊建設滯後于礦山行業的發展需要,在有的事故災難搶險救援中,暴露出裝備水準低、跨區域救援能力弱、保障機製不健全等突出問題。為進一步強化應急救援能力建設,借鏡美國、俄羅斯、南非等組建國家礦山救援隊伍的成功做法,在現有基礎上,進一步整合應急救援資源,在產煤大省同時考慮到區域救援回響範圍,依托國有重點煤炭企業,先期加快建設山西大同、河北開灤、黑龍江鶴崗、安徽淮南、河南平頂山、四川芙蓉、甘肅靖遠等7個國家礦山救援隊。對這一"國家隊"的建設,按《通知》規定,由中央預算內基建投資予以支持,裝備一批先進的救援設施,並保障必要的運行維護費用。

記者:據了解,2005年國務院辦公廳轉發了發展改革委與安全監管總局聯合製定的《關于煤礦負責人和生產管理經營人員下井帶班的指導意見》,這與本《通知》規定有什麽區別?

黃毅: 《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》(國務院第446號令)規定"煤礦企業負責人和生產經營管理人員應當按照國家規定輪流帶班下井。"《指導意見》規定"各類煤礦企業必須安排負責人和生產經營管理人員下井帶班,確保每個班至少有1名負責人或生產經營人員在現場帶班作業,與工人同下同上。"

仔細研讀本《通知》規定,與原有製度相比有三點不同之處:一是擴大帶班的企業範圍。《通知》規定"企業"都要實行這項製度,其中下井帶班的還包括非煤礦山在內,而不僅僅是煤礦企業。二是明確帶班的主體。"礦領導帶班"與工人同下同上的規定與原規定相比,將帶班的主體"負責人或生產經營管理人員"限定在礦級領導,即必須是礦領導班子成員,包括主要負責人。原規定的"負責人或生產經營管理人"是包括企業中層幹部在內的。新規定較以往更嚴格、更明確。三是強化帶班責任。《通知》規定"對無企業負責人帶班下井或該帶班而未帶班的,對有關負責人按擅離職守處理"。"擅離職守"即是違規違紀,是失職,要按有規定給予相應的黨紀或政紀處分,同時還要"給予規定上限的經濟處罰"。對情節嚴重的,"發生事故而沒有領導現場帶班的",還要按《規定》要求,依法追究企業主要負責人的責任,對企業進行嚴厲的經濟處罰。以上三點就是《通知》規定的新意所在。

記者:請解釋一下《通知》對重大、特別重大及以上事故並負有主要責任的企業,其企業主要負責人,終身不得擔任本行業企業的礦長(廠長、經理)的規定。

黃毅:這一規定的涵義有兩層:一是加重了事故責任人的處罰。《安全生產法》規定,受到刑事處罰或撤職處分的生產經營單位負責人,自刑罰執行完畢或者受處分之日起,五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人。企業負責人對發生的重大、特別重大事故負有不可推卸的領導責任,隻要發生了重特大事故,在堅持五年內不得擔任"任何生產經營單位"主要負責人這一規定的同時,依照《通知》規定,終身不能擔任"本行業企業"的主要領導職務。這可以理解為對事故負有主要責任的企業負責人實施更為嚴厲的行政處罰。二是嚴格職業準入。企業需要任用主要負責人如礦長、廠長、經理等,就不得用上述人員,無論是在地區還是跨地區,用了就是違規。下一步,安全監管總局將會同有關部門建立企業及其負責人信息披露製度,並實現區域聯網、全國聯網,以備檢索、核查。對發生重大和特別重大事故的企業上述人員,任何地區、部門和企業單位都不得違規任用。

對于沒有發生事故,但3個月內2次及以上發現有重大安全生產隱患,仍然進行生產的煤礦,按照"國務院446號令"規定,要予以關閉,並吊銷礦長資格證和礦長安全資格證,該礦的法定代表人和礦長5年內不得擔任任何煤礦的法定代表人或礦長。

記者:我們註意到,《通知》的多處強調打擊非法違法生產、經營、建設問題,國務院辦公廳連續兩年專門印發通知,提出要求,非法違法問題是不是仍然很突出?

黃毅:是的。非法違法生產、經營和建設,是影響安全生產的頑症固疾,也是重特大事故多發頻發的罪魁禍首。去年和今年國務院連續兩年部署開展"安全生產年"活動,都把打擊非法違法行為納入重點工作突出強調,專題部署開展和深化安全生產執法行動,並取得了階段性成果。但從前一階段國務院開展的安全大檢查和發生的事故來看,非法違法行為仍沒得到有效遏製。據統計,上半年,全國共查處的非法違法行為有226.6萬餘起。全國因非法違法引發的較大以上事故共502起、死亡2652人,分別佔較大以上事故的54.6%和62.4%。其中,煤礦36起、死亡441人,分別佔較大以上事故的50%和71.8%。

另一方面,在我國經濟回升向好,能源、原材料等市場需求成長,大量建設項目集中開發建設,但同時暴露出的違規建設、忽視安全的問題也很突出。以煤礦為例,目前全國煤礦建設項目,包括新增、改建和擴建項目達7000多個,並且大都進入大規模建設和整合改造的高峰期、集中期,一些企業和單位盲目搶工期、搶進度、搶時間,違反建設程式和規定,重大隱患得不到及時治理,邊技改邊生產、邊整合邊生產、責令停產或關閉而又私自生產,是事故多發頻發的主要原因。上半年,全國煤礦建設項目發生較大以上事故41起、死亡477人,分別佔煤礦較大以上事故的56.9%和77.7%,更為嚴重的是,上半年發生的15起重大和特別重大煤礦事故全部發生在新增、技改、整合等建設項目礦井。

為切實有效遏製重特大事故,堅決嚴厲打擊非法違法生產,《通知》的第11條專門就打擊非法違法行為作出嚴格規定,第31條明確對打擊非法生產不力的地方實行嚴格的責任追究,重點強化縣鄉兩級政府的責任。規定對工作不力的,要對縣鄉政府主要領導以及相關責任人給予降級、撤職或開除的行政處分,以至依法追究刑事責任;對于打擊煤礦非法生產問題,"國務院第446號令"有具體規定,因此《通知》明確"國家另有規定的,從其規定"。《通知》第13條就建設項目的審批、日常安全監管、安全設施"三同時",以及建設、設計、施工、監理和監管等各方安全責任進行了明確,規定了相應的違規處罰措施,並規定對以整合、技改名義違規組織生產,以及規定期限內未實施改造或拖延工期的礦山,由地方政府依法予以關閉。

近日,國務院安委會將印發通知,部署自8月1日至10月31日,在煤礦、非煤礦山、建築施工、道路運輸、危險化學品、煙化爆竹、民用爆炸物品、冶金等行業領域,集中三個月的時間深入開展打擊非法違法生產經建設設專項行動,明確打擊非法違法行為的重點,並提出了具體工作要求。

抓好  通知  落實

記者:關于《通知》的學習和貫徹,安全監管總局有什麽樣的安排和打算?

黃毅: 《通知》內容豐富、規定具體、措施嚴厲,針對性和可操作性很強。下一步,我們將圍繞《通知》的深入學習貫徹,著重做好以下幾個方面的工作:一要抓好學習宣傳。充分利用電視、電台、報紙、網路等媒體,廣泛宣傳《通知》精神,宣講《通知》的重大意義,解讀學習具體條文規定,張貼宣傳掛圖,發放宣傳手冊,讓地方各級政府、部門和企業全面了解和掌握。要重點做好對企業的宣傳,增強學習貫徹《通知》的自覺性和主動性。全國各級安全監管監察機構、各有關行業主管部門要深入到每一個企業和單位,開展專題宣講和監督檢查,從企業主要負責人、中層幹部到班組現場的每一名員工,要人人皆知,熟練掌握《通知》的具體規定。二要製定配套的實施辦法和措施。按《通知》規定,各地區、各部門和各有單位要做好對加強企業安全生產工作的組織實施,製定部署在地區本行業貫徹落實《通知》的具體措施。針對《通知》規定的32條,安全監管總局將會同有關部門,逐項梳理,明確責任分工和時限要求,加快製定修訂相應的法規,出台配套規章製度。三要加強工作督導。密切關註《通知》的貫徹落實情況,及時開展專項監督檢查和工作指導,認真研究、協調解決貫徹實施中出現的突出問題。對于《通知》明確的有關重大事項,進一步加強與有關部門的協調,落實項目、資金和工作進度,加快推動落實。四要嚴格安全監管監察。督促企業把規定的每一項要求逐一落實執行到位,不留死角。對違反規定相關要求的,要嚴格執法裁量權,不折不扣地依規定上限予以經濟處罰,同時依法依規嚴肅追究有關人員的責任。

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