刺史

刺史

刺史,職官,漢初,文帝以御史多失職,命丞相另派人員出刺各地,不常置。漢武帝元封五年(前106)始置,"刺",檢核問事之意。刺史巡行郡縣,分全國為十三部(州),各部置刺史一人,後通稱刺史。刺史製度在西漢中後期得到進一步發展,對維護皇權,澄清吏治,促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。王莽稱帝時期刺史改稱州牧,職權進一步擴大,由監察官變為地方軍事行政長官。

漢武帝元封五年(前106年)始置。"刺",檢核問事之意。秦每郡設御史,任監察之職,稱監察院御史(監察御史)。漢初省,旋復置。文帝以御史多失職,命丞相另派人員出刺各地,不常置。武帝元封初,廢諸郡監察御史。繼之,分中國為十三部(州),各部置刺史一人,後通稱刺史。

  • 中文名
    刺史
  • 性質
    官職
  • 始設
    漢武帝元封五年(前106)
  • 職務
    部(州)長官
  • 演變
    州牧

製度意義

刺史製度是中國古代重要的地方監察製度。刺史製度是維護皇權的有力手段,對于加強中央對地方的監督和控製,發揮了重要的作用。但刺史製度在形成和演變的過程中逐漸地方官化。刺史製度的每次變化有其特定的、具體的原因,而且有根本原因。考察刺史製度對于探討兩漢行政權與監察權的關系,以及進一步探索中央集權地方分權都有著重大的意義。

歷史淵源

刺史製度,作為漢代中央政府地方政府所實行的一種較為完備、系統的監察製度,有其產生、形成的歷史過程。

漢代刺史製度是對秦代監御史製度的繼承。秦始皇在統一六國以後,建立了一套地方監察製度--監御史製度。在地方上,"分天下以為三十六郡,郡置守、尉、監。"監還可稱為"監公",或稱為監御史監郡御史、郡監等。監御史的地位可以和郡守、郡尉並稱,其主要職責是"掌監郡",即負責監察郡守等人的行政事務

《史記》卷九十六《張丞相列傳》載:張蒼"秦時為御史,立柱下方書。"《索隱》註曰:"周秦皆有柱下史,謂御史也。所掌及侍立恆在殿柱之下,故老子為周柱下史,今蒼在秦代亦居斯職。"《史記》卷五十三《蕭相國世家》,《集解》蘇林曰:"秦時無刺史,以御史監郡。"據此可知秦代御史分為兩部分,一部分在中央,另一部分到地方擔任監察職務。監御史一般不對縣一級的行政事務進行監察。"秦代對縣一級的行政監察作為郡守的職責而成為郡守行政權的一部分。"

建立之前

高祖時期

監御史製度曾經一度被取消。究其原因,至少有以下幾點:一、在經濟方面,經過秦朝的殘暴統治,再加上長期的戰爭,漢初經濟凋敝。當時的經濟狀況,據《漢書·食貨志》記載,是"漢興,接秦之弊,諸侯並起,民失作業,而大飢謹。凡米石五千,人相食,死者過半。高祖乃令民得賣子 ,就食蜀漢。天下既定,民亡蓋藏。自天子不能具醇駟,而將相或乘牛車。"恢復經濟是政府的當務之急,應該調動地方的積極性,加強地方的自主權,因此沒有設定監御史。二、在政治方面,漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳,和匈奴沖突嚴重,平城白登山之圍幾乎使數十萬漢軍全軍覆沒,漢政府致力于解決地方割據勢力和匈奴問題,無暇顧及地方監察問題。三、在情感方面,劉邦曾經和功臣同甘共苦創業,在感情上是很深的。不派人監察地方,既是對地方官員的信任,也是為了顯示"(吾)與天下豪士賢大夫共定天下,同安輯之……吾與天下賢士功臣,可謂亡負矣。"的誠意。但漢高帝不設定監御史,使得地方監察製度成為空白,對郡國的過分放縱,不事監察,終使諸侯坐大,給他的繼承者們留下了一個頑症。

惠帝時期

重新設定了監御史。當時經濟有了很大程度的恢復,異姓王已被消滅,匈奴威脅稍微減輕,而且惠帝與地方官員的關系遠不如劉邦時期密切,所以政府加強了對地方的監察。中央並且以明確的法律條文對恢復的監御史的職權做了規定,使監御史成為單純的地方監察官,而不是像秦朝監御史那樣在監察之外還有很多職權。《唐六典·御史台侍御史》原註記曰:"惠帝三年,相國奏監御史監三輔、郡,察以九條,察有司訟者,盜賊者,偽鑄錢者,恣為奸詐論獄不直者,擅興徭役不平者,吏不廉者,吏以苛政故劾無罪者敢為逾侈及弩力十石以上者,非所當服者,凡九條。"對于監御史設定的範圍,有的學者認為是僅僅限于三輔地區。其實原文中的"三輔郡"不應該連讀,而應該讀作"三輔、郡。"惠帝時期監御史設定的範圍應該是全國各郡。由于諸侯王權力大、地位特殊,所以沒有在王國內設定監御史。監御史每年要定期到中央匯報工作,"常以十月奏事,十二月還監。"為了防止他們與郡守勾結,還要每兩年輪換一次,"監者二歲更之"。 但是很多監御史玩忽職守,有的還跟郡守等相互勾結,對郡守等包庇縱容,工作很不力。漢中央發現了這一現象,于是在監御史製度之外設定了一套新的地方監察製度--丞相史出刺製度,和監御史製度並行。"文帝十三年,以御史不奉法,下失其職,乃遣丞相史出刺,並督監察御史"。文帝派出丞相史出刺,使之監察太守和監御史。關于丞相史的地位,《漢舊儀》上是這樣介紹的,"丞相初置吏員十五人,皆六百石,分為東西曹。東曹九人出督州為刺史",看來是九位丞相史每人監察九州中的一州,這就奠定了武帝時期刺史製度的基礎,形成了刺史製度的雛形。丞相史是丞相的屬官,對丞相負責,而不象刺史那樣對御史大夫負責,看來丞相史學出刺製度也讓丞相增加了一定的監察職權,擴大了丞相的權力。但"丞相遣使分刺州,不常置",屬于臨時派遣官員,不是經常設定的,而且,兩套監察製度並行,職事重疊交叉,容易出現互相推諉扯皮等問題,顯然,這種製度很難有效地監察地方,不能為後世所效法,地方監察製度有待于進一步完善。刺史製度就相應而生。

刺史印刺史印

武帝時期

職責治所

漢武帝把全國劃分為十三州部,每州為一個監察區,設定刺史一人,負責監察所在州部的郡國。《漢書》卷六《武帝紀》載:(元封五年)初置刺史部十三州。"師古曰:"《漢儀》雲:初分十三州,假刺史印綬,有常治所。常以秋分行部,御史為駕四封乘傳。到所部,郡國各遣一吏迎之界上,所察六條。"刺史的職權,有明確的規定,即"奉詔六條察州",那六條是:一、"強宗豪右,田宅逾製,以強凌弱,以眾暴寡",即限製地方大族兼並土地,反對其橫行鄉裏。二、"二千石不奉詔,遵舊典,倍公問私,旁詔守利,侵漁百姓,聚斂為奸。"即打擊地方高級官員的以權謀私的不法行為。三、"二千石不恤疑獄,風歷殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾苛暴剝戮黎元,為百姓所疾,山崩石裂,祆實訛言。"即打擊地方高級官員執法不公平。四、"二千石選署不平,阿附所愛,敝賢寵玩",即打擊地方高級官員在察舉士人時偏向親己。五、二千石子弟恃怙榮勢,請任所監",打擊地方高級官員子弟不法。六,"二千石違公下比,阿附豪強,通行貨賂,割損政令",打擊地方高級官員和地方大族相互勾結。對刺史的職權作出明文規定,既可以為刺史行使權力提供依據,又可以防止刺史濫用職權幹擾地方的正常行政事務。設定刺史的範圍是十三個州,分別是冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、並州、交趾、朔方。刺史往往很有政治前途,"居部九歲,舉為守相"。

漢武帝劉徹漢武帝劉徹

刺史沒有固定的治所,而且地位在郡國之上,這和監御史地位和郡守、郡尉並稱的情況不同。刺史也不受丞相的製約,而是直接隸屬于中央的御史中丞和御史大夫,和丞相史受製于丞相的情況不同。並且刺史的俸祿很低,隻有六百石,這往往能夠促使他們為了追求更高的待遇而加緊監察,取得業績,比用更高的官員去監察地方大員更能起到好的效果。刺史製度是對以前監察製度的發展,是一種比較完善的地方監察製度。

建立原因

原因至少有以下幾點:一、原來地方監察製度的不力,使得建立更完善的地方監察製度成為一種必要的措施。《史記·平準書》載:(元鼎四年)天子始巡郡國,東渡河,河東守不意行至,不辦自殺。行西逾隴,……隴西守自殺,……新秦中或千裏無亭徼,于是誅北地太守以下,而令民得畜牧邊縣。"武帝巡視地方時,很多地方貪官畏罪自殺,這說明地方吏治腐敗情況是很嚴重的,但是丞相史和監御史都沒有向皇帝報告,可見他們的失職以及原來地方監察製度的不完善,這促使漢武帝尋求建立一種更完備的地方檢查製度來加強對地方郡國的控製。二、中央集權加強的必然結果。漢武帝採取了一系列的措施來加強中央集權。罷黜百家,獨尊儒術,頒布推恩令、設定左官律、附益法,徹底解決了長期以來困擾西漢中央的王國問題。加強對地方的監察是加強中央集權的重要組成部分,也是加強中央集權的必然要求。

監御史印監御史印

西漢後期

昭宣註重整飭吏治、斷理冤獄,因而對刺史製度格外重視,這在刺史的選拔任用方面尤其突出。這一時期刺史仍然嚴格在六條問事的範圍內行使其監察權,並涌現了一批成績卓異的刺史。他們對整飭吏治,緩和階級矛盾,維護皇權,促進經濟與社會的發展起著重要的作用。

西漢中後期,中央政府對一些州的範圍作出了一定的調整。漢昭帝始元元年,"有司請河內屬冀州,河東屬並州。""文穎曰:本屬司州;師古曰:蓋屬京師司隸所部。"刺史的名稱也幾度變更,成帝綏和元年十二月"罷部刺史,更置州牧,秩二千石。"俸祿也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月"罷州牧,復刺史。"估計俸祿也降低了。哀帝元壽二年,刺史"復為牧"。刺史的名稱幾度變更,反映的是不僅僅是俸祿的變化,而且反映了宣帝、元帝以來刺史職權一直在發生變化。

除了刺史之外,漢政府有時候還會臨時性地派使者監察地方,宣帝元康四年春正月,曾派中大夫強等十二人循行天下,"察吏治得失"。宣帝五鳳四年夏四月,詔曰:"遣丞相、御史掾二十四人循行天下,……察擅為苛禁深刻不改者。"

西漢中後期,雖然刺史的主要職權還是監察,但是在執行公務時,刺史作出了一些超出監察之外的事情。現列舉如下:

一、 鎮壓諸侯的謀反,昭帝時期,"齊孝王孫劉澤謀反,欲殺青州刺史雋不疑。發覺,皆伏誅。遷不疑為京兆尹,賜錢百萬。"

二、 鎮壓民眾的反抗。宣帝時期,冀州刺史張敞"既到部,而廣川王國群輩不道,賊連發,不得。敞以耳目發起賊名區處,謀誅渠帥。"孫寶做益州刺史時,"親入山谷,諭告群盜,本非造意,渠率皆得悔過自出,遣歸田裏。"

三、安置流民。在流民眾多的情況下,平當曾經奏請漢中央讓流民到幽州,讓"刺史二十石勞徠有意者。"

四、處理少數民族事務。王尊做益州刺史時,"懷來徼外,蠻夷歸附其威信。"

五、參與中央決策。有的時候,皇帝會和刺史商議國事,如京房曾經向皇帝奏報新的對官吏考核的方法,皇帝"召見諸刺史,令房曉以課事,刺史復以為不可。"

要之,西漢末年刺史雖然在行使監察權的過程中逐漸異化,發生了不斷侵漁守相權力的事件,並且刺史一度改稱州牧,但無論是刺史還是州牧,其作為監察官的本質並沒有變。不過,這正是刺史開始由監察官向地方官轉化的一個重要階段。

王莽時期

王莽稱帝時期,州刺史改稱州牧。始建國元年正月,授予州牧爵位,"封牧為男"。始建國四年夏,王莽將十三州改為九州,下詔"州從《禹貢》為九"。這九州分別是冀州、兗州、青州、徐州、揚州、豫州、荊州、雍州梁州。刺史的地位是世襲的,"世其官"。

當時反王莽武裝鬥爭在地方上蜂起雲涌。為了增強地方實力,以便于鎮壓武裝暴動,王莽不僅給予州牧統軍作戰的權力,而且給州牧加將軍稱號。地皇元年二月,"莽見四方盜賊多,復欲壓之,賜諸州牧號為大將軍。" 王莽設定牧副監,其主要職權是監察,起到刺史的作用。地皇二年正月,"以刺史位三公,刺舉懈怠。更置牧副監,……行事如漢刺史。"

州牧成為地方軍事行政長官,地方監察職權為牧副監所行使。

州牧有權率軍進攻少數民族。天鳳三年五月,王莽"遣並州牧宋宏、遊擊都尉任萌等將兵擊匈奴。"天鳳五年正月,王莽"遣大司馬護軍郭興、庸部牧李曄擊蠻夷若豆等。"

州牧有權率軍鎮壓國內的武裝暴動。始建國四年春二月,王邯弟起兵,"州郡擊之。"地皇二年,綠林軍興起,"荊州牧某發奔命二萬人攻之。"商人王岑在起兵後,"殺王莽庸部牧。"劉秀在起兵後,曾派吳漢斬殺幽州牧苗曾,"發其眾"。成丹王常等率軍"與荊州牧戰于上唐"。和岑彭等作戰時,"揚州牧李聖、司命孔仁兵敗山東、聖格死,仁將其眾降。在隴西"成紀隗崔兄弟劫大尹李育,以兄子隗囂為大將軍,攻殺雍州牧陳慶。"

歷史變革

刺史巡行郡縣,以"六條"問事。然《漢官典職儀》于六條條文之下,又概括為"省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄",對地方政事,實無所不包。刺史秩六百石。所察之對象則為二千石之太守。武帝之意,以為斷進之士勇于任事,故用低級官監察高官。刺史可乘傳奏事,總隸于御史中丞。成帝綏和元年(前8年),罷部刺史,置州牧,秩亦二千石,哀帝一度復舊製,不久又為州牧。

光武帝劉秀光武帝劉秀

東漢建武十八年(42年),依舊製再改為刺史,但隻設十二人,州一人,餘一州隸司隸校尉,變西漢刺史無固定治所為各有駐地;奏事可遣計吏代行,不復自往。東漢刺史權力逐漸擴大。詔書常雲:"刺史、二千石",又常有派刺史領兵作戰之事,刺史奏聞之事不必經三公委派掾吏按驗,郡守縣令對之頗為忌憚,甚至有因畏刺史而解印棄官之事。靈帝中平五年(188年),劉焉謂四方多事,原因在刺史權輕。遂改部分資深刺史為牧。刺使實際已為一州軍政的長吏、太守的上級,州郡兩級製隨之形成。魏、晉刺史有領兵、腳踏車之別,腳踏車即不領兵之意。領兵刺史四品,五品。領兵刺史多加將軍號,任重者稱使持節都督(某某等州)諸軍事(任一州的刺史,同時都督數州甚至十數州軍事),次為腳踏車刺史"假節都督(某某等州)諸軍事",又次為使持節。西晉統一初,曾停止刺史加將軍號。西晉末天下大亂,乃仍舊。南北朝沿襲,惟昆魏道武帝時不同,州有三刺史,包括皇室一人。

隋文帝復原郡,州長官除雍州牧外,均為刺名。煬帝改州為郡,改刺史為太守。又設司隸台,掌巡察,有刺史十四人,為司隸大夫屬員,正六品,任巡察各地之職,其地位品秩,均與漢武帝時的部刺史相同,旋罷,唐改良改郡為州,以太守為刺史。玄宗又改州為郡,以刺史為太守。肅宗再復舊製。隋、唐州郡相同;刺史太守亦同。宋以朝臣出知州(或府)事,所任即隋、唐刺史之職。歐陽修撰《豐樂亭記》,自稱刺史;撰《醉翁亭記》,又自稱太守,蓋刺史與太守早無區別。宋官製另有刺史,作為虛銜,任者並不赴任。元以後刺史之名廢。清人用作知州的別稱

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註:劉長卿曾任隨州刺史。

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