具體行政行為

具體行政行為

具體行政行為,是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權,針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。簡而言之,即指行政機關行使行政權力,對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。

對抽象行政行為與具體行政行為的區分對行政訴訟的實踐有重大意義,它不僅關系到法院對行政機關的監督範圍與幅度,也涉及到對行政管理相對人合法權益的保護力度。如果不服從,該行為可以強製執行或者申請人民法院強製執行。

全國人民代表大會常務委員會《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》第六十條已將具體行政行為修改為行政行為。

  • 中文名稱
    具體行政行為
  • 外文名稱
    Specific administrative act

​要素

具體行政行為有四個要素:

具體行政行為

1.是行政機關實施的行為,這是主體要素。不是行政機關實施的行為,一般不是行政行為。但是,由法律、法規授權的組織或者行政機關委托的組織實施的行為,也可能是行政行為。

2.是行使行政權力所為的單方行為,這是成立要素。即該行為無需對方同意,僅行政機關單方即可決定,且決定後即發生法律效力,對方負有服從的義務,如果不服從,該行為可以強製執行或者申請人民法院強製執行。如稅務機關決定某企業應納所得稅稅額,納稅人應當執行,如果不執行,稅務機關有權從其銀行賬戶中劃撥。如果納稅人不服,也必須首先按決定納稅,然後申訴或起訴。

3.是對特定的公民、法人或者其他組織作出的,這是對象要素。"特定"是指某公民或某組織。如甲打乙造成輕微傷害,行政機關為保護乙的權利而拘留了甲,該行為是對甲、乙作出的,甲、乙即為特定的公民。

4.是作出有關特定公民、法人或者其他組織的權利義務的行為,這是內容要素。如專利局將某項發明的專利證書授予了甲企業,該企業即獲得了該項發明的專利權。

特征

1.具體行政行為是法律行為。

2.具體行政行為是對特定人與特定事項的處理。第一是就特定事項對特定人的處理。第二是就特定事項對可以確定的一群人的處理。第三是就特定事項對不特定人的處理。

3.具體行政行為是單方行政職權行為。

4.具體行政行為是外部性處理。

形式

具體行政行為的表現形式包括:行政命令行政征收行政許可、行政確認、行政監督檢查、行政處罰、行政強製、行政給付、行政獎勵、行政裁決、行政契約、行政指導、行政賠償等。

分類

1.按行為性質劃分,可分為:

(1)設定權利或者義務的行為。包括賦予權利能力和行為能力的行為,如頒發營業執照可以使一個新的民事主體誕生;設定某一權利或義務的行為,如對甲公民發放房屋產權證書。

(2)剝奪、限製權利或復原義務的行為,對公民、組織已有的能力或權利,行政機關可以剝奪,如吊銷某企業的營業執照;也可以限製,如海關扣留某走私嫌疑人是限製其人身權利,扣留他的進出境物品,是限製其行使財產權利;衛生局責令某企業停產整飭,是限製其經營權利。對公民、組織應承擔的義務,行政機關可以復原,如稅務機關因某國有企業確有困難,根據其申請決定免除其應繳納的所得稅。

(3)變更權利或義務的行為。對公民、組織已有的權利或已經承擔的義務,行政機關可以變更,如在發放了土地所有權證後,考慮到有不合理因素,又決定將其中一部分土地劃給鄰村所有,再如,稅務機關根據某企業的申請減少了其應繳納的稅款。

(4)不行為,或稱不作為。行政機關對于自己應當履行的職權不履行,稱不行為或不作為。不作為不是否定行為,否定行為是已經作為了,比如公民甲申請營業執照,某工商局決定駁回,不予批準,這是否定行為。如果該工商局不予答復,不作決定,這是不作為。行政機關不行為也是一種具體行政行為。

2.按行政機關是否以當事人的申請作為開始具體行政行為的條件劃分:

(1)依職權的行政行為,行政機關可以主動實施,無需向對方請求,如行政處罰(主動的行政行為)。

(2)應申請的行政行為,行政機關必需以相對人的申請為前提,如工商機關頒發營業執照(被動的行政行為)。

3.按具體行政行為受法律拘束的程度劃分:

(1)羈束的具體行政行為,受法律、法規嚴格的約束,隻能依照法律、法規的規定執行,毫無裁量的餘地(如稅務機關征稅,不能自由創設稅種)。

(2)裁量的具體行政行為,法律法規規定一個幅度,行政機關在此幅度內斟酌,其意志參予其間(如,治安管理處罰法規定,罰款20-200元)。

4.按具體行政行為與當事人之間的權益關系,可分為授益的和負擔的具體行政行為。

5.按具體行政行為是否需要具備法定的形式,分為要式的與不要式的具體行政行為。

6.按行政行為是否要具有法定的形式和程式要式行政行為和非要式行政行為。我國的具體行政行為原則上都是要式,不符合法定程式和形式的,是違法行為,要復原。例外情況下是不要式的,如情況簡單,無需煩瑣的程式,如行政處罰法規定,對于違法行為輕,情節不嚴重的,可以當場口頭處罰;再者,情況緊急,來不急經過必要的程式,如消防隊為救火拆掉一個障礙房子。

成立要件

1.主體:必須是行政主體

2.必須有明確的意思表示

3.必須送達當事人

註意:在單行法律另有規定的情況下,具體行政行為的成立可能還有其他要件。如行政處罰法41條的規定。

合法要件

一、有確鑿的事實證據

這一要件的直接意義,是要求行政決定應當有確實可靠的證據。證據是客觀存在的、關聯行政的和依法收集和認定的事實。這一要件的內容有以下幾點:

第一,作出行政決定首先要有事實,即存在需要行使行政職權的客觀事實。事實是行使行政職權的第一個法定條件,是判斷行政合法性的第一個條件,也是保證行政職權不濫用的第一個條件。否則就無異于放縱任性的行政職權,國家利益和公民權利就沒有安全保障。安全來自于將行政職權聯系在一定的事實條件上。沒有事實不能行使權力;事實不變,行政決定就不能變。沒有充分的證據就不能行使國家行政職權,沒有證據就是違法行使行政權力。事實和證據有約束和穩定行政活動的功能。

第二,事實應當是確實充分的。隻是有事實還不夠,事實必須是客觀的、合法的和與行政相關聯的。

對于行政活動中的事實證據問題,行政訴訟法規定了一些重要的製度。第一是證據的法定種類,回答什麽屬于證據和證據表現為什麽形式的問題。第31條規定了七種證據,如果行政機關使用的證據材料不符合該條規定的證據特征和形式,那麽在訴訟上就不能作為證據使用;第二,證據應當是充分的,不是零散的,殘缺不全的,能夠足以證明採取行政行為是正確合法的。在訴訟中,如果法院認為證據不夠,法院有權向當事人、向有關行政機關、其他的公民和組織收集證據。法院還可以組織證據的鑒定。經過取證和鑒定,法院確定行政機關所依據的證據不可靠不充分,就可以判決行政機關敗訴。

二、正確地適用法律法規

第一,行政管理是一種適用法律的國家活動。如果行政機關打算使自己的意志產生預定的法律效果,必須依法處理行政事務。

第二,將法律法規作為處理行政事務的根本準則和依據。行政機關的活動應當服從上級的指示、命令,執行國家發布的關于行政管理的檔案,但是根本的依據是憲法和根據憲法製定的法律法規。將法律法規作為處理行政事務的準則和依據,是講它的最高性,而不是講它的惟一性。

第三,正確適用還表現于正確把握法律法規與調整對象的聯系。法律法規的適用是有條件的。法律是對社會關系的調整,社會關系的性質和狀況是適用法律的條件。適用法律不能取決于行政官員的任意和偏好,而必須以法律所要求的事實條件作為適用法律的根據;

第四,隻能適用有效的法律。適用法律的含義之一,是對現行有效法律的遵守。已經失去效力的法律和尚沒有生效的法律,都不得適用。如果行政機關在上述有關方面有缺陷,法院就可以在行政訴訟中以適用法律法規錯誤復原行政決定,判決行政機關敗訴。

三、遵守法定行政程式

程式是實現行政管理目標過程中的行政方法和形式。法定程式賦予這些方法和形式以權利義務的法律屬性,要求行政機關行使職權時必須遵守,成為判斷行政行為是否正確合法的重要標準。例如行政決定送達至當事人,是行政決定生效的必要程式。送達之日是行政決定生效之時,生效的內容差于送達的內容。沒有完成送達這一程式,行政決定的法律效力就是有缺陷的。行政訴訟法規定法定程式是行政行為合法的必要條件,在我國立法史上第一次將程式法提到與實體法同樣重要的地位。

行政法中對行政程式規定的比較好的和體現時代精神的,是行政處罰法。該法規定了行政處罰的決定程式和執行程式。決定程式有簡易程式、聽證程式和一般程式,這三個決定程式中有一個共同的地方,就是當事人的程式權利必須得到滿足,即當事人的了解權、陳述權和申辯權必須得到行政機關的尊重。如果行政機關不尊重不滿足當事人的程式權利,行政處罰決定就無效。所以這種對程式權利的尊重和滿足,具有法律強製性。

四、不得超越職權和濫用職權

除了上面講的三個基本條件以外,行政訴訟法還對行政機關提出了兩個禁止性要求,即不得超越職權和濫用職權。行政機關的具體行政行為超越職權和濫用職權,侵犯當事人的合法權益,法院可以予以復原。

關于超越職權的要件,是要求行政機關應當在法律授予的許可權以內活動。不能以公共需要的理由對抗職責許可權的要求,過于熱心也會構成違法和侵權。法院不是按照行為人的動機,而是按照法律的規定來判斷行政行為的合法性。

有效要件

1.主體合法

2.沒有濫用職權

3.適用法律法規正確

4.證據確鑿

5.程式合法

行政行為的成立、生效(如行政機關的決定隻有送達才能生效)與有效(生效的行為不一定有效,合法的才有效,不合法的無法)是一個行政行為從程式上的三個環節。

生效時間

依據法律的不同規定,具體行政行為有可能在以下幾個時點生效:

1.送達之日起;

2.在預定的期限到來時;

3.即時生效:緊急情況下。

效力

具體行政行為的效力:

1.公定力:具體行政行為一旦作出,假定該行為合法;具體行政行為不因復議或訴訟而停止執行。

2.確定力:具體行政行為一旦作出,不得隨意變更:已確定的行政決定,公民無權自行變更;已確定的行政執法行為,非經法定程式行政機關不得隨意改變。

3.拘束力:具體行政行為生效後,必須按照已經確定的內容實施行為--相對人必須遵守和實際履行行政行為規定的義務。

4.執行力:國家強製當事人實施具體行政行為所要求的義務。

停止行政

停止執行

有關行政復議和行政訴訟的規定中列舉了五種停止執行具體行政行為的情形:

1.行政機關認為需要停止執行的;

2.行政復議機關認為需要停止執行的;

3.行政復議申請人申請停止執行,行政復議機關認為其要求合理,決定停止執行的;

4.原告申請停止執行,人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失,並且停止執行不損害社會公共利益,裁定停止執行的;

5. 法律規定停止執行的。

復原

可復原的具體行政行為包括

1.行政行為違法;

2.行政行為明顯不當。

一般情況下,一經復原,自始無效;特殊情況下,自復原或確認違法之日起失效。

無效

構成具體行政行為無效的條件如下:

1.要求從事將構成犯罪的違法行為;

2.明顯缺乏法律依據的;

3.明顯缺乏事實根據的,或者要求從事客觀上不可能實施的行為

無效的法律後果

1.行政行為自宣布無效之日起失去法律效力;

2.司法機關可以不受時效限製審查該行為;

3.行政機關應將行政行為實施取得的利益返還。

抽象行政行為

抽象行政行為的主要特點

第一,是國家行政機關實施的行為

不同于國家權力機關、司法機關、軍事機關製定的法律、軍事法規和司法解釋,也不同于非政府組織製定的內部規則。

第二,是一種製定規則的行為。

它不同于處理具體行政事務的具體行政行為。

抽象行政行為的種類,可以分為執行性、補充性、自主性幾種。

執行性的抽象行政行為,是指為執行法律或者上位規則製定具體實施細則的行政行為,其特征是不創設新的權利義務。

補充性的抽象行政行為,是指根據法律或者上位規則規定的基本原則和基本製度,對原法律或者上位規則需要補充完善的事項作出規定的抽象行政行為,其特征是在基本原則和基本製度約束下創設一部分補充性的新的權利義務。

自主性的抽象行政行為,是指行政機關直接對法律或者上位規則尚未規定的事項,在根據憲法和組織法規定的管理許可權內,根據行政管理的實際需要自主創設權利義務的抽象行政行為。

行為與法律的關系是正確理解抽象行政行為性質的要點。行政機關的主要職能是執行法律,將人民代表機關製定的法律規定具體套用到對行政事務的管理活動中去。由于社會的發展和行政職能的變化,行政機關需要擁有製定行為規則的權力,以便實現其管理職能。盡管如此,由于行政機關對人民代表機關的從屬關系,行政機關製定的普遍性規則在本質上仍然是對法律的執行,抽象行政行為的合法性,主要取決于它與法律的一致性。

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