公益事業

公益事業

公益事業即直接或間接地為經濟活動、社會活動和居民生活服務的部門、企業及其設施。主要包括自來水生產供應系統、公共交通系統、電氣熱供應系統、衛生保健系統、文化教育系統、體育娛樂系統、郵電通訊系統、園林綠化系統等。

  • 中文名稱
    公益事業
  • 內    容
    救助災害、救濟貧困
  • 類    型
    非營利
  • 國    家
    中國

特點

(圖)社區公益(圖)社區公益

①外在性。屬于公益事業的部門和企業及其活動一般處在直接生產過程、個別經營活動和居民的日常生活之外,獨立存在、並行運轉,並構成相對獨立的系統。

②社會性。大部分公益事業主要依靠社會投資和建設,資金依靠國家財政解決,投資主要表現為社會效益和環境效益。

③共享性。公益事業的服務是為許多單位和居民共享的。

④無形性。公益事業所提供的產品大多是無形的服務,而不是有形的物質產品。

⑤福利性。公益事業所提供的產品帶有很大成分的社會服務和社會福利性質。

經營與管理

(圖)企業公益(圖)企業公益

①由私人企業投資、建設和經營,並從中實現資本的周轉獲得一定利潤的純營業性質的公益事業,如電力的生產和供應等。

②由國家投資、建設,並交給私人企業經營管理的公益事業,如公共交通公司等。這類公益事業的投資額較大,使用期較長,並且帶有一定成分的福利性質。

③由政府投資、建設,並由政府組織或責成有關機構直接經營和管理的公益事業,如公園遊泳池、中國小校等。這類公益事業福利性成分較高,營業收入較低。

立法演變

(圖)公益演出(圖)公益演出

1988年,國務院頒布的<基金會管理辦法>是中國第一部關于基金會的立法。該辦法第2條規定:本辦法所稱基金會是指對國內外社會團體和其他組織以及個人自願捐贈資金進行管理的民間非營利組織,是社會法人團體。該管理辦法第一次通過立法的形式明確了基金會的法律性質和法律地位。1989年,國務院常務會議通過的<社會團體登記管理條例>再次確認了基金會作為社會團體的法律性質和法律地位。1999年以前,中國對基金會的登記管理主要依據上述兩項法規,實行業務主管單位、人民銀行和民政部門三方負責的管理體製,即業務主管單位同意,人民銀行審查批準和民政部門登記註冊。實際上是把基金會視為金融機構或準金融機構。《基金會管理辦法》對于規範基金會的行為,促進基金會的健康發展起到了重要的保障作用。這個辦法對基金會的組織形式、內部決策程式、財務會計製度、資產使用管理、社會監管機製等許多環節未作規定,其它一些規定內容也都打上了當時經濟體製的烙印,不完全符合基金會作為獨立法人應當具有的法律地位。隨著改革開放的深入和市場經濟體製的逐步完善,《基金會管理辦法》已經不適應基金會發展和管理工作的實際需要。與此同時,基金會的管理體製也發生了變化。1999年開始,中國人民銀行不再參與對基金會的管理,基金會的登記管理統一歸口民政部門。《基金會管理辦法》中確定的基金會的管理體製不再予以適用,民政部門不能依據《基金會管理辦法》繼續登記註冊基金會。基于以上原因,從2000年開始,民政部開始對《基金會管理辦法》進行全面修訂,多次召開座談會和專題研討會,經過反復論證,借鏡和吸取其他國家有關基金會管理方面的有益經驗,幾易其稿。經過一系列的充分準備,《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)終于于2004年6月正式頒布實施。

借鏡意義

(圖)公益演出(圖)公益演出

1.民間組織可以從政策上劃分為民間公益組織和非營利企業兩種類型。這樣劃分的意義在于:據此採取不同的稅收優惠政策、政府支持政策及不同的監督管理辦法。對于民間公益組織,因其面向全社會開展公益慈善活動,要採取全面的免稅優惠政策,並通過政府委托或政府採購給以資金支持,同時要鼓勵它們開展多種形式的社會募捐活動,爭取來自社會各個方面的公益捐贈,並鼓勵志願者積極參與這些組織的公益慈善活動。這類組織因其運作的是公益財產,應限製其開展經營性活動,依法強製貫徹公開性和透明度原則,並實行嚴格的社會監督。對于非營利企業(包括學校醫院等經營性的服務實體和行業協會等市場中介組織),因其提供的公共服務或者具有市場交易性,或者具有互益性,應從政策上鼓勵它們參與市場競爭,依托市場維持組織的發展,相應地政府可採取一定的減稅措施給以優惠。

2.政府與民間公益組織之間應通過協定的方式明確合作伙伴關系。民間公益組織因其活動領域極為廣泛且規模參差不齊,在活動上與各級政府及政府各部門都會發生關系,由于同處于公共領域,彼此之間發生不協調、摩擦甚至矛盾在所難免,COMPACT作為英國各級政府和政府各部門在處理與民間公益組織之間關系上的行為準則和綱領性檔案發揮了重要作用,可以借鏡英國的經驗探討在政府與民間公益組織之間確立一些基本的準則,並將這些準則以協定或其它具有約束力的形式固定下來。

3.政府應當將大力資助民間公益活動作為一項義務製度化。英國政府通過每年面向民間公益組織的33億英鎊的公益支出,實際獲得這些組織向社會提供三倍于政府支出的公益服務,表明動員民間公益具有極大的社會效益。中國的民間公益組織普遍面臨資金困難,政府實際提供的資金極為有限且不規範。建議一方面借鏡英國的經驗將社會福利彩票收入作為政府公益支出的財源,另一方面動用一定的財政資金,通過製度化的政府採購,以公開競爭的形式向民間公益組織提供支持。

4.應當建立獨立于政府行政體系的國家監督機構。監督管理民間公益組織是一項重大的社會責任,通過設在民政部下的民間組織管理局主要承擔這種監督管理職責的,這種二級局本身難于協調與其他政府部門之間的關系,加上部門利益導致相互推諉扯皮,使得現行體製做不到對民間公益組織的有效監督管理。可以參照英國慈善委員會的模式,在全國人大下面設立公益慈善委員會,專門負責對各類公益組織的監督管理,這樣既可以有效協調與相關政府部門之間的關系,監督政府有關部門依法行政,同時又能有效監督和保護公益財產及其運作,真正向社會負責任。

5.盡快製定中國的民間公益組織法,通過公益慈善立法促進社會公益事業的發展。英國的《慈善法》有四百多年的歷史,並且還在進一步修改完善。尚無系統的公益組織法,僅有的《公益事業捐贈法》還難于執行,社團等相關法規也亟待修改完善。可以參照英國的<慈善法>和其他相關法規,盡快製定我國的民間公益組織法,通過立法推動對公益財產的保護並促進社會公益事業的發展。

農村公益事業

(圖)公益事業(圖)公益事業

農村的公共事業和公益事業一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業。它的內容主要包括:①公共設施的建設。如村(鎮)規劃和建設,農村道路的規劃、修建和維護,公共水利設施的建設和維修,各種文化設施的建設等。②社會優撫工作。如開展擁軍擁屬活動,優待軍烈屬。③救災救濟和扶貧工作。④農村養老保險和社會保險工作。⑤實行義務教育和掃盲教育。如辦好村國小、托兒所幼稚園和掃盲夜校等。⑥搞好公共衛生,整飭村容村貌,建立合作醫療製度,實行計畫生育。⑦保護生態環境,保護資源。⑧開展各種健康有益的文化娛樂活動。農村公共事業和公益事業與村民的生產、生活息息相關。做好這些工作對于促進農村社會穩定、經濟繁榮、全面發展具有十重要的意義。

政府態度

民間組織中比較成功的,都與創辦者的特殊地位能取得政府的支持分不開,而他們所遇到的最大困難也在于如何被承認為非營利組織,取得合法運營的條件。在這方面,政府的態度也有一個轉變過程。以前歷次所頒布的社團管理條例和有關法規,其主要精神大多以防範為主。對公益性的捐贈,隻考慮到由官辦的組織(GONGO)來接收和處理。90年代後期,逐步有所改變。2004年頒布的新的《基金會管理條例》體現了這一新的認識。《新條例》是在多年來有關各方呼吁的基礎上,聽取了專家的意見,並借鏡國際經驗而製定的,在精神上和具體細節上比以前都有很大的進步。當前造成各種民間組織的艱難處境的主要原因還是來自政府的法規和實際做為,《新條例》並未予以解決。概括起來仍是兩大問題:一是註冊難,二是稅收優惠難落實。註冊難主要難在必須有“主管單位”。實際情況不是上級幹預過多,而是找不到單位願意承攬這種既無利可圖,又增加責任,甚至擔風險的事,何況公益事業面非常廣,現有的政府部門無法涵蓋豐富多彩的社會需求。許多很受社會歡迎的組織為找不到“婆婆”而犯愁,因此無法註冊,也就沒有合法地位。另一障礙是註冊資金的門檻不但沒有降低,反而大大提高了。而且盡管條例對于公募基金會有所規定,迄今為止,在實踐中民間組織即使已募足註冊資金,還沒有被批準註冊為公募基金會的。也許鑒于流弊,本意就是要加以限製,以免失控。但願隨著條件的成熟,這一門檻能逐步下降,以便“非大款”的普通人進行小規模的公益活動。

公益組織

(圖)公益演出(圖)公益演出

在公益組織方面,當前健康發展的中心問題是信譽問題,也就是建立可問責製。綜觀美國基金會的歷史,可問責的問題始終是政府和公眾關心的焦點,反映在國會每隔一個時期就要舉辦的大大小小的聽證會和調查活動。基金會和政府經過長期的對話、磨合,才製訂比較合理而成熟的法律,既保證基金會的透明度和可問責,又不妨礙其順利工作。另外,民間自發地出現許多監督組織,基金會本身也成立諸如“基金會理事會”這樣的組織,既維護本身的權益,也起自律作用,這樣,內外都有監督機製。這一問題對中國的公益組織和捐贈活動特別重要。這是由于當前中國市場經濟的法治不完善,結構性的腐敗滲透到各個領域,再加以在新舊交替中社會價值觀失範,造成全社會的誠信缺失。涉及大筆錢財的公益事業不是在真空中,所以常常出現以慈善為名斂財為實的詐欺案,也不足為怪。《新條例》針對此類弊病製定了相應的條款,對基金會的管理製度、人員資格、透明度等作出了明確的要求,如果都能得到執行,將有較大改善。但是在中國,執法問題比立法更重要,基金會並不是孤立于整個社會的。為保證各項法規得到貫徹,還需要健全而可行的監督機製。2004年8月頒布了“民間非營利組織會計製度”,于2005年1月開始執行。新的會計製度吸收了歐美的經驗,並根據中國國情加以改進。這是一項重要的發展,大大有利于非營利組織改進管理、加強可問責度和財務的透明度,並有助于政府和公眾的監督。

企業捐贈

(圖)公益(圖)公益

中國的民營企業站穩腳跟時間還不長,近一兩年來開始有“企業公民”的觀念,認識到自己的社會責任。但是真正把自己的命運與整個社會的興衰聯系在一起的還不多。最常見的是,企業進行公益捐贈往往包含有提高企業的知名度的動機,所以捐贈常帶有宣傳自己的附加條件。以至于出現這樣的訴訟案:某公益組織訴某企業違背捐贈款項的諾言,許諾的資金沒有到位;而該企業卻指責接受方沒有履行當初答應的,為該企業做宣傳的逐項措施。這件事說明授受雙方在觀念上都有問題。作為企業行為就必須與推銷產品嚴格分開,否則等于免費廣告。在稅製健全的情況下,捐贈款是免稅的,那麽以捐贈來為公司做廣告就可以算變相逃稅。在當前,相當多的企業人士對此認識還是模糊的。在《新條例》頒布後成立的北京14家基金會之一,“光華慈善基金”(2005年4月成立于北京)提出的幾句話也許可以代表一種扭轉舊觀念、值得推崇的新的理念:“讓我去愛而不為感激;讓我去做而不為賞賜;讓我盡力而不為紀念;讓我受苦而不為關註”。

境外組織

(圖)公益事業(圖)公益事業

境外的公益組織實際上在中國大陸已經遍地開花,並與中國的組織建立了多方面的合作,隻是行事低調,很少見諸媒體。不過自從《新條例》公布以來,境外團體也開始活躍,並公開亮相。從整體而言,國際NGO在中國的地位仍處于曖昧狀態。2005年9月28日《公益時報》發表署名評論,其中提到,中國政府對在中國的國際民間組織似有不成文的規則:如果他們給錢,歡迎;給一些技術與經驗,也接受;對其西方文化與價值觀的傳播,基本上持懷疑甚至否定態度而NGO的一切行為,又恰恰是基于他們的文化與價值觀念體系之上。中國政府是關上大門,擋住國際NGO潮流,還是張開雙臂,擁抱國際NGO的進入?是放任不管,繼續讓這種尷尬現狀延續,還是提早加以引導,納入和諧社會建設的正軌?這段話是迄今為止公開發表的最切中要害的評論。

發展方向

(圖)公益事業(圖)公益事業

中國有1000多家公益機構,10年來共得到近100億的捐贈,這個數位或許沒什麽了不起,隻相當于美國戴爾電腦公司創始人邁克爾·戴爾一個人捐贈的數位,但如果你知道20年前慈善事業還被指責為“宗教行為和資本主義的偽善”的話,你就會對今天的成就刮目相看。如今沒有人會忽視公益機構,作為政府和市場之外的另一種力量,他們正在發揮日益重要的作用。這很大程度上應歸功于中國各級政府的不懈努力。與其他國家公益組織大多是由個人或企業設立的私募基金不同,中國至今還是公募基金的一統天下。這些機構的官方色彩非常濃厚。他們也不掩飾這一點,很顯然,他們需要來自政府的強有力的支持。在公益行為還沒有蔚然成風的階段,這樣的體製有利于基金的募集。有多少人會信任那些私人或某個名不見經傳的企業設立的基金而把大筆的錢無償捐贈給他們呢?社會學家盧漢龍認為,公益事業應該做“市場不為,政府不能”的事情,但在中國,公益事業基本上還是工作的延伸部分。從表面上看,這樣做十分有效,但多少會挫傷人們從事公益事業的積極性:沒有人會喜歡“壓力捐贈”。這是一個容易引發醜聞的行業,因此中國政府對公益基金的要求很嚴格,從人員福利、行政支出到基金的保值、增值手段都加以限製,現在看來有些做過了頭。比如,其他國家允許基金會將募集到的資金的10%—40%用于行政和活動開支,但這裏遠遠低于這個標準。這有助于樹立基金會的良好形象,但也有負面影響:很多必要的活動無法開展;無力聘請基金會所急需的法律財會、評估、心理學等專門人才;為了基金安全這個至高無上的目標,最好的辦法就是把基金存在銀行裏。

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