公共政策

公共政策

公共政策(Public Policy),是目前世界上公共管理研究的主要範疇。傳統的公共政策研究派生于政治學和行政學,意在從規範意義上探討國家、社會和公民之間的利益製衡,通過政治學和行政學的原理及模型分析對國家、地方和團體層面的政策製定、執行與評估進行研究,為高質量的公共政策提供咨詢。

  • 中文名稱
    公共政策
  • 外文名稱
    Public Policy
  • 背景
    第二次世界大戰後美國的一門新興的交叉學科
  • 發展
    20世紀50-60年代是西方政策科學的初創時期

歷史沿革

背景

公共政策是第二次世界大戰以後產生于美國的一門新興的交叉學科。公共政策作為一門學科而出現,既是當代世界中社會、經濟和政治快速發展的必然要求,也與戰後美國的特殊的社會狀況密切相關。雖然導致公共政策學科產生的原因是多方面的,但是,其中更直接的原因則主要有以下幾個方面:社會問題的壓力;政府管理的需要;政治科學的發展。

發展

初創時期

20世紀50-60年代是西方政策科學的初創時期。1951年,美國著名政治學家哈羅德·拉斯韋爾和拉納合編的《政策科學:範圍與方法的新近發展》一書正式出版,提出了"政策科學"(policy science)這一概念,標志著政策科學的誕生。而拉斯韋爾本人則被譽為"現代政策科學的創立者"。

除了拉斯韋爾之外,這一時期對政策科學產生起到推動作用的學者有戴維·伊斯頓、查爾斯·E. 林德布洛姆、托馬斯·R. 戴伊等。

形成時期

20世紀60年代後期-70年代初期是西方政策科學的形成時期。美國著名的科學哲學家托馬斯·S. 庫恩于1962年發表的《科學革命的結構》起到了方法論的解放作用,推動了政策科學的迅速發展。

修正時期

形成時期的政策科學一如初創時期的政策分析實踐,註重對于政策製定過程的研究,而對于政策的內容則相對不太關心。但是,20世紀70年代中期以後,情況發生了變化--政策製定後的執行和評估,以及對公共政策的調整甚至終結,都受到了政策科學家的關註和研究。

20世紀60年代末和70年代初,美國的政策科學中出現了所謂的"趨前傾向",即在政策研究中強調政策咨詢對于政策製定的意義。

70年代中後期,公共政策研究中出現了"趨後傾向",即註重研究公共政策的"執行與評估",以及"政策終結"和"政策周期"等。

20世紀70年代嶄露頭角的公共選擇理論,也可以視為公共政策科學在這一時期所取得的成就。

概念解釋

定義

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和製定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案,其作用是規範和指導有關機構、團體或個人的行動,其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規劃等。

公共政策作為對社會利益的權威性分配,集中反映了社會利益,從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現,認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點,是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。"對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數人將選擇公共利益。"

學者看法

美國伍德羅·威爾遜認為,公共政策是由政治家即具有立法權者製定的而由行政人員執行的法律和法規。

哈羅德·D. 拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭指出,"政策是一種為某項目標、價值與實踐而設計的計畫" 。

戴維·伊斯頓認為,公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配 。

托馬斯·R. 戴伊認為,"公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情。"

羅伯特·艾斯通認為,公共政策就是"政府機關和它周圍環境之間的關系,用公式表達即為P=f (G, E),P指公共政策,G指政府系統,E指生存環境。

司圖亞特·S ·那格爾認為:"公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所作出的決定 。"

特征

價值相關性

與政策的價值相聯系的是其利益相關性,多數公共政策都涉及到對以利益為核心的社會價值的分配。

合法性

政策的合法性應該通過法定程式獲得,這種法定程式可以通過立法機關通過,或者經過得到立法機關明確授權的有關部門的認可。

權威性

公共政策的權威性與其合法性緊密相關,而權威性又與強製力相聯系。

分析模型

公共政策分析模型作為政策分析的一種理論工具,是能夠為決策者提供集假設、定義、描述、解釋、對策于一體的概念模型。公共政策分析模型基本上可以分為兩大類:政治分析模型和理性分析模型。

1.政治分析模型的主要觀點認為,公共政策是政治系統的產出,政策過程本質上是一個政治過程。政治分析模型一般包括製度分析模型、精英分析模型、集團分析模型。製度分析模型主張,公共政策是政府機構的產物,不同的政府製度導致不同的公共政策。精英分析模型認為,公共政策是政治精英價值偏好的反映,政策過程中公共政策完全由佔統治地位的政治精英把握政策製定的主動權。集團分析模型則認為,公共政策是集團利益平衡和均衡的產物,公共政策是集團鬥爭中相互妥協的結果。

按照製度分析理論,不同的政府製度導致不同的政策輸出,社會主義製度的政策必然和資本主義製度的政策不同。社會主義製度以公有製為基礎,在製訂政策時必然以維護公有製為目標;而資本主義以私有製為基礎,所製訂的政策主要是為維護私有製的存在和發展。用製度分析理論來分析我國發展社會主義初期所出台的政策,具有一定的適應性。如建國初期,我國推行公私合營政策,興辦國營企業,都是基于建設社會主義製度的需要而出台的政策。

按照精英分析理論,公眾被認為是麻木的、被動和訊息閉塞的,公共政策隻是由統治階層的少數人負責製定,反映精英的興趣和偏好。精英理論最關心公共政策形成過程中領導人物所發揮的作用,用精英分析理論來分析我國封建社會時期及帶有專製色彩的開發中國家所出台的政策,具有較好的適應性。如在我國明朝中期至清朝初期推行"閉關鎖國"政策,實行海禁,導致海運業及港口業發展的停滯,反映了封建統治階層消極保守的價值取向。

按照集團分析理論,公共政策是團體鬥爭中相互妥協的結果,是不同利益集團之間的一種平衡產物。公共政策一般偏向具有較大影響力的利益團體,公共政策隨著利益團體影響力的變化而變化。用集團理論來分析資本主義國家及具有民主政治傾向的國家所出台的政策,具有相當的適應性。如美國的伊拉克政策,可以說就是其國內石油能源利益集團利益的反映。

2.理性分析模型的主要觀點認為,公共政策的製定應當以社會收益最大化為目標,政府應當選擇給社會帶來的收益最大限度超過所付成本的政策。理性分析模型一般包括完全理性決策模型、有限理性決策模型和漸進決策模型。完全理性決策模型根據數位和事實,用合理的科學方法與精細的計算,分析解決問題的各種政策方案的優劣,從而求得最佳的政策或問題的解決辦法。有限理性決策模型預先設定最低限度規定的標準,在備選方案中尋求符合要求或滿意的方案,從而基本解決政策方案所指向的問題。漸進決策模型把公共政策製定過程看作是對以往政策行為的不斷修正的過程,在試錯的過程中尋求解決問題的辦法。

按照完全理性決策理論,決策者具有絕對的理性,能夠對各種備選方案進行比較分析,通過排序選擇出最優方案。理性決策反映在經濟社會就是追求利益的最大化。理性決策模型以充分的信息和精準的計算為基礎,適用于分析完全實行市場經濟的國家所出台的政策,尤其是經濟政策。如對銀行利率的調整政策,應當根據國民經濟的運行情況、存儲規模和信貸規模進行量化分析後進行決策。

按照有限理性決策理論,決策者並不具有完全理性,往往受到多方面因素的製約,包括主觀因素和客觀因素,隻能尋求滿意的方案或次優的方案。有限理性決策模型以追求滿意解為主要目標,適用于分析有關政府規劃、政府支出及安全環保等相關政策。如安全生產政策受到經濟發展水準的製約,最優的方案往往難以實現,隻能尋求基本滿意的方案。

按照漸進決策理論,政策過程是一個對以往政策行為的不斷補充和修正的過程。漸進決策模型以政策逐漸調整為主要方式,要求政策有繼承性,不斷調適漸進,適用于分析政府實行改良的相關政策。中國在改革開放初期提出"摸著石頭過河"的政策,可以說是一種典型的漸進決策。

功能

所謂公共政策的功能,就是指公共政策在社會公共事務管理中的功效與作用。從其對社會所起到的基本積極作用來講,主要有以下幾個方面:

  • 分配社會資源
  • 規範社會行為
  • 解決社會問題
  • 促進社會發展

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