兩院製

兩院製起源于歐洲封建時代的等級會議,當時的等級會議包括神職人員、貴族、平民等三到四級的成員,最為著名的是法國大革命爆發前的三級會議,來自不同等級的成員各自開會,共商國事。

  • 中文名稱
    兩院製
  • 起    源
    歐洲封建時代的等級會議
  • 屬    性
    以兩個獨立運作的議院組成的國會
  • 別    稱
    二院製

概述

兩院製(bicameralsystem)是一種以兩個獨立運作的議院組成的國會,作為立法機構的政治製度,與之相對的議會製度稱為單院製或一院製,即是隻有單一議會作為立法機構。

世界上某些國家議會分設兩院的製度。兩院議員通常都由選舉產生並定期改選,兩院都具有立法和監督行政的權力,但名稱各有不同,如英國叫上議院和下議院,美國、日本叫參議院和眾議院,法國叫參議院和國民議會。

歷史發展

兩院製起源于羅馬共和國時期,當時設有全是貴族產生的元老院和男性羅馬公民產生的眾議院,以互相製衡。後來在歐洲封建時代的等級會議,當時的等級會議包括神職人員、貴族、平民等三到四級的成員,最為著名的是法國大革命爆發前的三級會議,來自不同等級的成員各自開會,共商國事,遂乃形成了多院製(包括三院製、四院製等)現多院製已經基本沒有了,目前(2013年)世界各國普遍實行的是兩院製或者是一院製。

與二院製的不同

兩院製的“兩”有兩者並依並存的意思存在,二院製的“二”則是有兩個存在而互不相幹的意思。

一般來講,兩院製跟二院製被視為同義詞,但是嚴格來講仍可依以下分類來區別兩者的含意。

兩院製:“一個國會”由兩個獨立的議院所組成。

例如英國、美國、日本等等。

二院製:有兩個完全獨立的“國會”存在。

例如德國、法國等等。

英美兩院製

英國式兩院製

英國下院議會會場英國下院議會會場

英國式兩院製是源于英國國會建立初期,貴族和平民的利益無法平衡,于是設立由貴族組成的英國上議院和以平民組成的英國下議院以互相製衡。

美國式兩院製

美國式兩院製源于美國,美國是一個由州組成的聯邦,每一個州均有自己的淵源和文化與族群,為避免人口多的州份侵害人口少的州份的利益,于是設立參議院,各州不論人口均派有兩名代表;同時設有以人口比例分配的眾議院。

三種模式

兩院製當中兩個上下議院的分別,主要有三種模式,但近年漸由下議院支配政府和議會的運作:

君主立憲製國家

君主立憲製國家中,通常上議院由貴族組成(現已無實權),下議院由平民直接選舉。

聯邦國家

聯邦國家中,通常上議院以成員邦為單位選出,另一院按名單比例代表製選出。

共和製國家

共和國中,通常上議院由委任及間接選舉議員組成,另一院由全民直選

職權劃分

兩院的職權劃分主要有三種情形:

1:類似于英國,下議院佔較大優勢。英國下議院對財政預算案有先議權,上院隻有為期一個月的延期通過權,公法案在下院三讀通過,上院反對無效,故上院的權力隻是象征。首相領導的內閣隻對下院負責。

2:類似于美國,兩院基本平權。所有法案皆須兩院同時通過;兩院皆有部份對方沒有之權力:如眾議院有宣戰權、征稅法案隻下院有權提出;參議院擁有總統對政府的主要官員任命同意權、條約締結同意權等。類似國家有義大利、日本等。

3:類似于法國,眾議院或國民議會主導政府和國會的運作及政權更替。

利與弊

世界上採用兩院製和一院製的國家地圖世界上採用兩院製和一院製的國家地圖

兩院製的優點是兩院分別議事,討論議案,分別通過,使得法律案或者其他重大議題能夠慎重。 其缺點是分別通過才能作為議會的正式法律,這樣兩院之間容易互相扯皮。特別是在兩黨製或者多黨製下,各政黨均具有自己的利益,兩院製實際上成為政黨之間利益較量的機製,容易為政黨利益所利用。

民國政府和台灣當局

中華民國曾于1912年至1924年間實行過兩院製,分參議院和眾議院。後于1928年被中國國民黨改為國民大會和立法院共存的時代,國民大會是主要的議事機構,而立法院則是咨議機構,故國大和立法院並非兩院製的範疇;1992年隨著“萬年國會”退場及國大終止運作,同時也讓立法院轉變成台灣的最高議事機構,並取代國大原有的製憲、修憲權,台灣成為一院製的地區。

中華人民共和國政府

中華人民共和國的“兩會”體製中,全國人民代表大會跟前蘇聯的最高蘇維埃一樣,是最高議事機構;而中國人民政治協商會議中國共產黨民主黨派、其他社會團體共同協商國策的機構,並無立法、創製和復決的權力。全國人大和政協雖統稱為“兩會”,但並非兩院製,所以中國是一院製國家。

第一次提出

在1954年一屆人大召開之前,“政協”一直承擔新中國的“臨時國會”功能。一屆人大之後,人民代表大會正式建立。這次會議通過的新中國第一部憲法“五四憲法”明確規定,全國人大是最高國家權力機關。自此,政協的“臨時國會”功能結束,成為了“統一戰線組織”,全國人大則成為最高國家權力機構。同時,“五四憲法”也以法律的形式把這種國家政權組織形式確定下來,而它也成為日後憲法製定中國家政權組織形式的藍本。

<strong>五四憲法</strong>”製憲時章伯鈞提出“兩院製”

在“五四憲法”製定時,政協與人大之間的關系存在爭議,曾引發第一次有關“兩院製”的討論。曾參與“五四憲法”製定的法學專家董成美教授回憶道:“討論憲法草案時民盟主席章伯鈞提出要實行兩院製:“有人提出兩院製……我記得兩院製是由當時的民盟主席章伯鈞提出的。我當時寫過一篇文章批評章伯鈞的兩院製……那是資本主義國家搞的東西,我認為應該實行一院製,實行人民代表大會製度。”(據《韓大元《1954年憲法與新中國憲政》,湖南人民出版社)“兩院製”的提議也被毛澤東否定。當時毛澤東是聯合政府主席,也是“五四憲法”起草委員會主席。

第二次提出

章伯鈞回響<strong>整風運動</strong>提出“兩院製”

章伯鈞因提出兩院製被打成右派章伯鈞因提出兩院製被打成右派

1956年,毛澤東作《十大報告》邀請知識分子為社會主義建設建言。同年,中共八大召開,會上毛澤東要開展黨內整風,還要邀請民主黨派參加,幫助黨整風。“兩院製”的討論也隨之激活。這次提“兩院製”也是民盟主席章伯鈞。最終,章伯鈞因提出“政治設計院”被定為“右派”,“兩院製”成了“反社會主義”的言行,批判他的也有民主黨派的吳晗沈鈞儒

第三次提出

胡喬木再次提出“兩院製”

第三次討論“兩院製”是在“八二憲法”製定時。當時正值改革開放,人們的思想相當活躍,社會氣氛也較為寬松,“八二憲法”的製定過程也較為民主。在“八二憲法”製定,兩院製問題,是憲法起草委員會秘書處在進入實質性討論後所討論的第一個問題。

胡喬木提出:“改革人大的組織製度,實行兩院製是他很久的思考。他認為目前全國人大有3000名代表,召集不易,會議舉行的時候由于人數太多,討論很難深入,從而通過決議不免有走過場之嫌。為了不使人民代表大會給人以“橡皮圖章”的印象,他主張全國人大應縮減代表人數,比如說減至1000人,再分成兩個院,每個院500人,再分頭議事。人少了就便于認真討論問題,也可以展開辯論,這樣可以使全國人大成為真正的人民行使權力的機關”。

“1981年2月,憲法修改委員會秘書處在張友漁的主持下,以兩天的時間討論了初步草擬的“國家機構”草稿,其中關于全國人大設兩院的問題,多數代表贊成搞兩院製,後來因鄧小平認為:“還是不要搞兩院製,如果兩家意見不一致,運作很困難”而再次被否決。

2008年,《求是》雜志刊登了吳邦國文章,文中強調中國絕不照搬西方那一套,絕不搞多黨輪流執政、“三權鼎立”、兩院製。文中還稱人大代表與西方議員有著本質區別,人大與“一府兩院”不是相互掣肘,不是唱對台戲。

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