內閣

內閣

內閣一詞是政府高級官員代表政府各部門商議政策的組織。內閣在明朝時期是皇帝的秘書機構,僅備顧問兼協理章奏,並不參與決策。西方的內閣製的內閣是以議會為基礎產生的。內閣首相通常由在議會中佔多數席位的政黨或政黨聯盟的領袖擔任。首相從政見基本相同的議員中挑選閣員人選,提請國家元首任命,組織內閣。

內閣製起源于18世紀初的英國,由樞密院外交委員會演變而來,以後為許多國家採用。國家元首對內對外名義上代表國家,但並無實際行政權力,由內閣代表國家元首對議會全權負責。

首相(或總理)是內閣政府首腦,主持內閣會議,總攬政務,擁有任免內閣成員和所有政府高級官員的權力,負責製定和執行國家對內對外的重大方針政策。由于各國的情況不同,憲法賦予首相(或總理)的權力大小也不盡相同。

  • 中文名稱
    內閣
  • 建立時間
    明朝
  • 西方內閣
    “內室”或“密議室”
  • 內閣官員的名稱
    “某某殿大學士”、“某某閣大學士”

起源

明朝

明朝開國皇帝朱元璋執政期間,因擔心丞相胡惟庸權力過大而架空君權,決定以謀反罪名廢相,之後明成祖設內閣大學士作為秘書兼顧問組織代之,本意為將其權力降低,事實上由于君主的信任,權力可以與宰相相比,于明憲宗成化(1465年1487年首輔製臻至成熟;歷代著名的大學士包括張居正等。至清代其權力始消減,部份首輔權力轉移至總督均分,而自雍正時期後,軍機處取代了內閣在政治決策上的地位。

英國

在英國出現的近代內閣是由英國傳教士從中國傳回國內,並借鏡而來的

在英國歷史上,內閣是秘密議會的繼承者。責任內閣製誕生于英國漢諾威王朝喬治一世治下,喬治一世本為德國漢諾威選帝侯,熟悉德語但英文不甚流利,而其大臣多使用英語但不會德語,于是喬治一世很少出席政務會議,並于1734年任命輝格黨領袖沃爾波爾(Sir Robert Walpole)為內閣首領,代替國王主持軍政會議(喬治一世與沃爾波爾之間用拉丁語交流),由此開創了英國責任內閣製度。

建立

明,清最高官署名。明洪武十三年(公元1380年),朱元璋為了

內閣內閣

內閣

加強中央集權,廢丞相,罷中書省,設“四輔官”,不久又罷。十五年(公元1382年)仿宋代製度,置華蓋殿、謹身殿、武英殿文淵閣、東閣等大學士,為皇帝顧問。又置文華殿大學士以輔太子,品秩都是正五品。明成祖即位後,特派解縉、胡廣、楊榮等入午門值文淵閣,參預機務,稱為內閣。仁宗時,任用楊士奇、楊榮為華蓋殿、謹身殿大學士,權力加重。明世宗時,改華蓋殿為中極殿,謹身殿為建極殿,將大學士的朝位班次,列在六部尚書之前,地位大大提高。明代之內閣大學士雖無宰相之名,實有宰相之權。清代沿置,天聰年間,設內三院;順治年間改稱內閣。以大學士分兼殿、閣之銜。乾隆年間,規定三殿、三閣大學士之製。但因實權掌握在滿洲貴族手中,內閣職權低落,參預重要政務的人多由皇帝指定,不一定是內閣成員。軍機處成立後,實權集中到軍機處,內閣徒有虛名,僅成為傳達皇帝諭旨、公布文告的機關。但名義上仍為清代最高級之官署。清末仿行君主立憲製,設責任內閣,以舊內閣與軍機處合並為最高國務機關。北洋軍閥時期改稱國務院,習慣上仍稱內閣,其成員稱閣。

西方

美國歐巴馬內閣美國歐巴馬內閣

美國歐巴馬內閣

英文Cabinet的譯名。原意為“內室”或“密議室”。某些國家最高國家行政機關中央政府的名稱。在內閣製的資本主義國家,內閣是由議會中佔多數席位的某個政黨單獨組成,或由議會中構成多數席位的幾個政黨聯合組成,由國家元首任命。內閣最初始于英國,有英王的樞密院外交委員會演變而來,十七世紀英國資產階級革命後,在英王威廉三世時,樞密院與外交委員會已有內閣之稱。1717年以前,內閣會議習慣上由英王主持,1717年之後,當時英王喬治一世由于不懂英語而不再主持內閣會議,于是內閣會議改由一名大臣主持,這樣就產生了首相職務,並形成了英王不得參加內閣會議的慣例。這實際上是反映了英國資產階級在革命後對英王權力逐步限製和削弱。一般認為,正規的內閣製始于英國1721年成立的以羅伯特沃波爾(1676-1745)為首的內閣。但直到1900年,英國議會的布告中才第一次出現內閣一詞,1937年通過的《國王大臣法》,內閣這一名稱才正式有了法律依據。以後,內閣這一形式,為許多資本主義國家所採用,成為這些國家的最高國家行政機關。內閣首相(總理)就是政府首腦。一般來說,所有政府大臣(部長)都是內閣閣員。但在英國,內閣是政府的領導核心,通常由外交、財政、國防、內政以及大法官等主要政府大臣組成,並不包括所有的政府大臣。參加內閣的大臣稱為閣員大臣,其餘的政府大臣則稱為非閣員大臣。

英國卡梅倫內閣英國卡梅倫內閣

英國卡梅倫內閣

內閣在各種不同情況下﹐各國公眾也常賦予它們以不同的名稱﹐如英國首相在內閣會議前﹐與親信或有資望的閣員﹐討論重大方針政策﹐取得共識﹐以便向內閣會議提出。這種內閣中的“內閣”被稱為“內內閣”或“小內閣”。在沃爾波爾執政時期就已出現過這?quot;小內閣﹔1956年﹐英國首相R.A.艾登(1897~1977)為了應付蘇伊士運河事件﹐和財政大臣﹑外交大臣﹑海軍大臣也組織過這種“內內閣”。還有一種內閣﹐人們稱之為專家內閣﹐又叫“人才內閣”。它由不代表黨派的專家擔任部分閣員組成﹐往往是在資本主義國家遇到政治﹑經濟危機﹐組織政黨內閣有困難的時候﹐讓一些財政學家﹑經濟學家等參加內閣﹑擔任部長﹐企圖以此渡過危機。和這種情況相類似的還有“事務內閣”﹐它不是以政黨為基礎﹐而是以個人才能和地位等條件為基礎﹐由國家元首指定人員組成。閣員包括無黨派人士﹑專家﹐也包括不以黨派關系參加內閣的政黨成員。這也是資本主義國家為應付政治和經濟危機﹐在組閣困難時而採取的一種內閣形式。還有一種經常出現的名稱﹐叫“過渡內閣”﹐又稱“看守內閣”﹐這是資本主義國家議會對內閣通過不信任案後﹑新內閣未產生前暫時維持日常工作的內閣。

中國

明朝

內閣是在永樂時期建立的。

明朝著名內閣首輔張居正明朝著名內閣首輔張居正

明朝著名內閣首輔張居正

永樂雖有洪武一樣獨攬大權的野心和實力,但一次又一次的遠征讓他不能真正意義上地總攬政事(想象一下從京師到漠北運送文書的荒謬),于是一個幫助皇帝的“助手”機構-內閣就應運而生。還有一個因素,是因為他沒有他父親的體質,為了減少勞累,隻好設定內閣幫助他。

內閣在最初的時候隻是秘書性質的機構,但很快到宣德時期權力開始上升(三楊輔政)。雖有正統末年的反復,但是到成化、弘治之際,內閣已經成為足以對抗皇權的文官政府代表。正德荒嬉好戰不亞于隋煬,卻因為有楊廷和等閣老撐著未成大亂,經過嘉靖、隆慶的發展,萬歷早期應該是內閣權力極盛的時期,張居正改革讓內閣成為政府運轉的中樞,他的實際上已經接近于現代首相的地位。

1402年,剛從自己的侄子手裏奪過皇位的明成祖,為了鞏固權力,做出兩個重大決定:一是把首都遷到自己的勢力範圍北京;二,成立內閣。這樣,一個國事咨詢機構正式建立了。

內閣成立以前,宰相擁有決策權、議政權和行政權,明成祖成立內閣以後,把原來宰相擁有的決策權牢牢把持在自己手中,議政權分給內閣,行政權分給六部。地方上分三司,分管司法、軍事、行政,直接對六部負責。

在明成祖掌控之下,內閣與六部各司其職,國家最高行政命令從紫禁城發出,通過全國1936處驛站,全長143700公裏的驛道,層層下發到帝國每一個角落。

後來,明宣宗時期形成了更為完善的政務流程:全國大大小小的奏章,甚至老百姓給皇帝提出的建議,都由通政使司匯總,司禮監呈報皇帝過目,再交到內閣,內閣負責草擬處理意見,再由司禮監把意見呈報皇上批準,最後由六部校對下發。

內閣大臣的建議是寫在一張紙上,貼在奏章上面,這叫做“票擬”。而皇帝用紅字做批示,稱為“批紅”。按照規定,皇帝僅僅批寫幾本,大多數的“批紅”由司禮監的太監按照皇帝的意思代筆。以往,太監讀書識字是被嚴令禁止的。明宣宗不僅改了這個規矩,而且在他的鼓勵下,宮裏還成立了專門的太監學堂。後人猜測:明宣宗這一做法,其目的就是讓太監牽製內閣的權力。久而久之,一種奇怪的政治格局出現了。

我們發現明朝內廷、外廷的機構完全對稱。外有內閣,內有司禮監,外有三法司,內有東廠、錦衣衛,外廷有派往地方的總督、巡撫,而內廷派往地方的也有鎮守太監、守備太監等等。這樣,內廷、外廷相互製約,才能確保皇帝的決策地位。但是,這也造成了內外兩大政治勢力的爭權奪利。

紫禁城東部的這片建築在明代叫做文淵閣。明朝的內閣就設在這裏。在明朝萬歷年間,內閣首輔張居正讓這個紫禁城裏最不起眼的房子成為聲名顯赫的所在。在文淵閣辦公的內閣成為實際上的政務決策者。

表面上,例行的政務流程似乎並沒有改變,但決策權卻出現了轉移。張居正是如何做到這一點的呢?

首先,當時的萬歷皇帝還是個孩子,張居正身為皇帝的老師,很容易影響皇帝的決策。

再者,萬歷的“批紅”是在司禮監馮保指導下完成,而馮保跟張居正關系密切。

張居正把自己的意見授意他人,寫成奏章,再由自己“票擬”贊同。幼年皇帝的批紅自然毫無問題。

就這樣,大臣的“奏章”,閣臣的“票擬”,皇帝的 “批紅”,由張居正一手操控,達到空前一致。他的新政也就毫無障礙地順利推進。 自明初以來,明朝的政務中心就在紫禁城這幾個地方轉換,權力的交替,左右著明朝的國運。宮闈重重之中、爭權奪權的陰謀時有發生。

通過幾代皇帝的努力,明朝曾經形成了一套完整的政務體系,它在權力平衡方面堪稱完善。

至今人們稱呼各國處理國家政務的最高行政機構,仍多按此習慣稱為內閣。內閣一詞已成為政府首腦部門的代稱。

內閣建立

內閣官員的名稱如“某某殿大學士”、“某某閣大學士”等官名開始于唐朝。但唐朝的集賢殿“學士、直學士、侍讀學士、修撰官,掌刊緝經籍。凡圖書遺逸、賢才隱滯,則承旨以求之。謀慮可施于時,著述可行于世者,考其學術以聞。凡承旨撰集文章、校理經籍,月終則進課于內,歲終則考最于外。”其職責主要是編輯圖書、發現推薦文學賢才,不是掌握行政權的中央機構。宋朝設立的“殿閣大學士”名目繁多,如“觀文殿、端明殿、龍圖閣學士、天章閣學士、寶文閣學士、顯謨閣”等學士,但都是給做過宰相的人加上的榮譽銜,無實際職責。《宋史職官志》記載:“觀文殿大學士學士之職,資望極峻,無吏守,無職掌,惟出入侍從備顧問而已。”“皇佑元年,詔:置觀文殿大學士,寵待舊相,今後須曾任宰相,乃得除授。”

由上可見,唐宋時雖有“殿閣”和“殿閣大學士”之名,實際上都不是“內閣”。

“內閣”機構的建立開始于明朝。

明太祖為了進一步加強君主專製權力,先是于洪武十三年殺掉丞相胡惟庸,皇帝自己直接管六部。他還下詔:“以後嗣君,其毋得議置丞相。臣下有奏請設立者,論以極刑!”但他的精力再旺盛,也管不了那麽多的國事,因此到了洪武“十五年,仿宋製,置華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學士,禮部尚書邵質為華蓋,檢討吳伯宗為武英,翰林學士宋訥為文淵,典籍吳沉為東閣。 又置文華殿大學士, 征耆儒鮑恂、餘詮、張長年等為之, 以輔導太子。秩皆正五品。”但這些殿閣大學士“特侍左右,備顧問而已”。而且品級很低,隻有五品,以免擅權。它隻能算是“內閣”機構的濫觴。

“內閣”的真正建立是在明成祖的時候。明成祖即位後,命官品較低的翰林院編修、檢討等官于午門內的文淵閣當值,參與機務,始稱為“內閣”。“閣臣之預務自此始,然其時,入內閣者皆編、檢、講讀之官,不置官屬,不得專製諸司。諸司奏事,亦不得相關白。”仍然是皇帝的私人秘書。永樂中期以後職權漸重,兼管六部尚書,成為皇帝的最高幕僚和決策機構。到了明世宗嘉靖二十一年權臣嚴嵩任武英殿大學士後,專擅朝政二十餘年,內閣的權力已經完全與從前的宰相一樣了。

清朝沿用明製,亦設內閣和大學士。但清初軍政大權掌握在滿洲貴族組成的議政王大臣會議之手,1732年雍正帝設立軍機處以後,實權又在軍機處,內閣徒有虛名,變成隻是傳達諭旨、公布文告的機構。清末設立責任內閣,軍機處和內閣均廢。(民國初年的內閣性質不同,已不是明清內閣的繼承。)

清朝

清末皇族內閣清末皇族內閣

清末皇族內閣

順治十五年(公元1658 年)七月,清王朝參照明製,改內三院為內閣。

大學士改加殿、閣頭銜,稱“中和殿大學士”、“保和殿大學士”、“文華殿大學士”、“武英殿大學士”、“文淵閣大學士”、“東閣大學士”(乾隆十三年去掉中和殿,增入體仁閣,成為三殿三閣)。大學士的品級改為正五品,這也是參照明製,怕大學士權力過重,而特降低其品秩,借以抑製。

這時的內閣,雖具有掌握最高政權的中樞機關的雛形,但因大學士降低了品秩,又減少了辦事人員,所以其權任反較順治初年之內三院為輕了。

內閣大學士的品級,到雍正八年(公元1730 年),滿、漢俱定為正一品。

至此,大學士成為清王朝最高的官員,猶如歷朝的丞相。《清史稿·大學士年表序》說:清大學士滿、漢兩途,勛高位極,乃以相授??其品列皆首文班。任軍機者,自親王外,其領袖者必大學士,唐、元三公尚不及也。

這說明清代大學士的地位是極為尊崇的。

協辦大學士,猶如宋之參知政事,為大學士之副職。初期未有定額設定,遇有大學士在內廷行走或奉差在外,才另選人員協辦閣務。早在雍正元年至五年間(公元1723-1727)有署大學士,六年(公元1728 年)又有額外大學士。十年至十三年(公元1732-1735 年)再設協理大學士。到乾隆四年(公元1739 年)才有協辦大學士,以後並改為常設。其品級比大學士稍低,從一品。

內閣學士的品級為從二品,均兼侍郎銜(乾隆五十八年以後去兼銜)。其職掌是:滿學士掌奏本章,漢學士掌批“題本”(內外官員匯報皇帝之文書)。若依其應有權任,並不僅于此。如康熙二十一年(公元1682 年)諭:“學士乃參贊政事之官,如有所見,應行啓奏。近來並無與議者,若惟送本接本,用一筆帖式足矣,何必設立學士?此後各有所見,俱令敷陳。”①雖有此諭,可是一般學士仍按部就班,作一些例行之事而已,遠不如軍機章京職責之重。

內閣人員的額數,據《大清會典》、《清史稿》等書的記載,規定為:大學士滿、漢各2 人,協辦大學士滿、漢各一人,學士滿6 人、漢4 人,典籍滿、漢、漢軍(編入八旗之漢人)各2 人,侍讀學士滿4 人,蒙、漢各2人,侍講滿10 人,蒙、漢、漢軍各2 人,委署侍讀無定員,中書滿70 人,蒙16 人,漢30 人,漢軍8 人,帖寫中書滿40 人,蒙古6 人(以上各員額時有增減),撰文中書無定員,供事62 人,總人數為288 人(委署侍讀是由典籍內派委、撰文中書是由中書內派委,都不佔額數)。

內閣乃諸曹總匯之區。其職掌據《光緒會典》卷2 載:“掌議天下之政,宣布絲綸、釐治憲典,總鈞衡之任,以贊上理庶務。凡大典禮,則率百寮以將事”。其具體的職務有:

第一,掌議政事,宣布綸音(皇帝的詔令)。

內閣為正一品衙門,位在六部之上。大學士“位尊望重”,其職務首先是議政事,宣布綸音。閣臣常在皇帝的左右,充當顧問。他們不但對答政事中的疑難問題,而且為皇帝辦理公文,草擬諭旨。內閣所承辦的公文有製、詔、誥、敕、題、奏、表、箋。據《光緒會典》卷2 載:凡綸音之下達者,曰製、曰詔、曰誥、曰敕,皆擬其式而進焉。凡大典宣示百寮,則有製辭。大政事、布告臣民,垂示彝憲,則有詔,有誥。覃恩封贈五品以上官,及世爵承襲罔替者,曰誥命。敕封外藩、覃恩封贈六品以下官,及世爵有襲次者,曰敕命。諭告外藩及外任官坐名敕、傳敕,曰敕諭。 內閣為絲綸重地,每日欽奉上諭,由軍機處承旨,凡應發鈔者,皆下于內閣。此外,內閣還負責記載綸音,所載事項分為三冊:凡每日發科本章,滿漢票簽處當直中書摘記事由、詳錄聖旨者分為一冊,稱為“絲綸簿”;特降諭旨者分為一冊,稱為“上諭簿”;中外臣工奏折,奉旨允行,及交部議覆者,分為一冊,稱為“外記簿”。三冊存放內閣,以備參考。

第二,辦理本章。

內閣的日常事務,是為皇帝辦理本章。《內閣志》中說:“大學士于軍國,事無不統,其實每日所治事,則閱本也。”《皇朝文獻通考》卷80 載,大學士的職務主要也是辦理本章。清代內外官的本章可分為通本和部本兩類。凡各省將軍、督撫、提鎮、學政、鹽政、順天府尹、盛京(今遼寧省)五部本章,俱通過通政司再送內閣,稱為“通本”;在京六部及各院、府、寺、監衙門本章,稱為“部本”。通本到閣後因無滿文部分,先由漢本房將其貼黃翻譯為滿文,轉滿本房校閱,繕寫清楚貼上于後。部本原系滿、漢文合璧,與譯好的通本一並交漢票簽處。由中書草擬票簽,經侍讀學士校閱, 由大學士審閱後,交滿、漢票簽處繕寫滿、漢文正簽。經內奏事處進呈御覽; 皇帝批閱後,交批本處,漢學士批漢字于正面,翰林滿人中書批滿字于反面,至此成為“紅本”。接著是下達執行:由滿本房領出交紅本處,每日六科給事中來處承領,到科後抄發各衙門執行;每年終,由六科給事中回繳紅本處,轉交典籍北廳,再入紅本庫儲存。此外,內閣還處理部分奏折。

第三,辦理典禮祭祀的有關事宜。

凡是比較隆重的典禮和祭祀,如皇帝登極、立後、祭天地、祖宗等,都由內閣辦理。《光緒會典》卷2 載:凡大祀、中祀,前期書祝版。奉神位于壇廟,則視鐫與其飾青。製冊寶亦如之。皇帝登極則奉詔,授受大典,奉寶亦如之。冊立冊封則授節。命將出師,授敕印亦如之。文武傳臚則奉榜。凡大朝會、進表,則展表所宣焉。

第四,組織修書,存貯檔籍。

纂修史籍,本是翰林院職掌。順治初,以翰林院分隸內三院,修書各館,也附設于內三院。康熙以後,雖分設翰林院,但各書修纂,仍以內閣大學士任監修總裁官,學士則分兼副總裁、總纂、纂修等職。此外,內閣還負責檔案典籍保藏。在東華門內置紅本、實錄庫,這是清政府重要的檔案庫。另外還收存揭帖。《光緒會典事例》卷14 載,“雍正七年(公元1729 年)議準,各省題奏本章,俱增寫揭帖一通,送起居註館,俟記註後,將揭帖轉送內閣收存。”內閣收存最大量的檔案是紅本,其他還儲存實錄、聖訓。

內閣的內部設有典籍廳、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發紅本處、飯銀處、副本庫、批本處等機構,分掌各項事務,其設官員額及具體職掌分別如下: 典籍廳:是內閣的秘書部門,有學士10 人(滿6 人,漢4 人)、典籍6人(滿、漢、漢軍各2 人),供事22 人。此外侍讀學士、侍讀、中書等兼在典籍廳辦事者,由大學士派委,無定員。其辦事之所,分南、北兩廳。南廳職掌有四:

(一)掌關防。內閣無印,對外行文,用典籍廳關防。

(二)收發及辦理文稿。各衙門來文,直送兩廳,再按事務性質分送各

房。

(三)官員考績事務。負責對侍讀、典籍、中書等官的考績。

(四)管理“吏役”事務。考取助理事務的“供事”及管轄皂役等事。

北廳職掌也有四項:

(一)掌奏章。擬辦陳事請旨之奏本及進賀表等。

(二)辦理大典事務。即關于大典禮的籌備應辦事項。

(三)用寶洗寶。請用國家寶璽及歲終封寶日洗寶事務。

(四)收藏紅本圖籍,並收貯表章等。

滿本房,或稱滿本堂或滿洲堂。有侍讀學士2 人,侍讀4 人,中書39人,貼寫中書24 人,供事3 人,共72 人(均為滿員)。掌校閱題本的滿文部分,管理內閣大庫及皇史宬的收藏事務。如收貯實錄、聖訓、起居註、史書、方略及經略將軍的印信等物。收發和每日向皇帝進呈實錄,增修王公世爵譜冊以及繕寫各項滿洲文字。

漢本房,又名漢本堂,有侍讀學士4 人(滿、漢各2 人),侍讀5 人(滿 3 人,漢2 人)、中書42 人(滿31 人,漢軍8 人,漢3 人),貼寫中書16 人(都是滿員),供事3 人。其職掌為收發通本,翻寫貼黃及各項應翻為滿文之文書,如上諭、碑文、冊寶、祝版應譯為滿文者均屬之。故又有翻譯房之稱。

蒙古房,又稱蒙古堂,有侍讀學士2 人,侍讀2 人,中書16 人,貼寫中書16 人(以上均蒙員)。掌翻譯蒙、回、藏等各種文字以及外國來文。凡遇有各藩部陳奏事件及表文,皆譯出具奏。凡頌揚各藩部誥敕、碑文、匾額以及奉旨特交事件,俱由蒙古房譯出繕寫。並管理蒙古實錄,聖訓。凡外國文字,如俄國照會,即召翰林院俄羅斯館官員至房翻譯。西方各國來照,即召西洋館官員翻譯。

滿票簽處,有侍讀3 人(滿員),中書22 人(滿20 人,蒙古2 人),貼寫中書8 人(滿員)、供事4 人,此外尚有委署侍讀(滿員)若幹人。滿票簽處掌校閱滿文本章並撰繕滿文票簽,皇帝出巡時,發遞本報。京內外官員的奏折,經皇帝批閱,應交在京各衙門知道或辦理的,由軍機處交滿票簽

處,傳知各衙門鈔回辦理。

漢票簽處,有侍讀2 人,中書27 人(以上均漢員),供事4 人。此外有委署侍讀若幹人。掌校閱漢文本章,撰繕漢文票簽;撰擬御製文字,如製、詔、誥、敕、冊文、祝文、封號等。

誥敕房,康熙十年(公元1671 年)始設誥敕房,隸漢本房兼管。專司校勘和收發誥敕。凡漢票簽處撰擬誥敕,由誥敕房審核,繕定正本,用寶頒發。 封贈誥敕,按定式刊刻存儲,凡用時交中書科填寫,經誥敕房校閱頒發。

稽察房,雍正五年(公元1727 年),令各部院衙門將每日事件已結、未結情由聲明送內閣,于月底匯齊奏報,這時始設稽察房①。其職官由大學士于滿、漢侍讀、中書內派委,無定員。額設供事4 人,凡交部議復事件,按日記檔,俟各部院移會到時,逐一核對,分別已結、未結,每月匯奏一次,叫“月折”。每日軍機處發出滿、漢文諭旨,由滿票簽處移至稽察房存儲,至月底,繕寫滿漢文合璧奏折匯奏,稱為“匯奏諭旨”。

收發紅本處,又稱紅本處、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《會典》均未見記載。《嘉慶會典》始有此名稱。約成立于乾嘉年間。司員由大學士于滿、漢中書內派委,無定員。凡批過的題本,交由紅本處每日發給六科傳鈔,年終繳回匯集,貯入紅本庫。

飯銀庫,又稱飯銀處,其司員由大學士于滿洲侍讀、典籍、中書內派委,無定員。專掌收支內閣司員飯銀。這種飯銀由各省總督、巡撫及布政使咨送。 分配辦法是:大學士每日銀三錢,以下官員遞減,至中書每日銀六分,以充飧食費用②。

副本庫,約成立于乾嘉年間,《嘉慶會典》始有此名。其司員由大學士于滿、漢中書內派委,無定員,掌收題本之副本。乾隆以前,每到年終收藏副本,都派漢票簽處的中書送存皇史宬廂房,年久貯滿,無地存收,才另設副本庫。

批本處,乾隆以前稱“紅本房”,設于宮廷之內。其司員有滿洲翰林院官1 人(于翰林各職事內選用),中書7 人,掌進本之收發與批本事務。每日進本,由滿票簽處中書送交批本處,由批本處送內奏事處進呈,待發下以後,批本處照皇帝閱定滿文簽,用紅筆批于本面,再交滿票簽處中書帶回內閣,遇有改簽及“折本”,皆存記檔案,按日交發辦理。

清內閣自天聰十年(公元1636 年)設內三院起,至宣統三年(公元1911年)止,掌握國政有270 多年之久,但其勢力不是始終如一的,是屢有演變的。初設內三院時,尚在關外,並有議政處分其權。那時隻是初具規模。入關後,為加重內三院之職權,明命條陳政事或外國(對外)機密或奇特謀略,都由內三院轉奏。並定內三院品級與六部同(先是低六部一級)。順治十五年(公元1658 年),正式改為內閣,隻是沿襲明代官製,並不是加強內閣職權,相反卻降低大學士的品級(正五品),減少了它的職官人數,其權勢反而低于內三院。順治十八年(公元1661 年)再改回內三院,大學士品級又同于六部。康熙九年(公元1670 年)恢復內閣,大學士兼尚書。康熙親政後,軍國機要,始終歸內閣。至雍正八年(公元1730 年),大學士升為正一品,在各部尚書之上(尚書為從一品),當時雖已設軍機處,但任軍機大臣者,除親王外,其首領必是大學士,所以當時的大學士是勛高位極,因稱內閣為“宰輔”。至乾隆二年(公元1737 年),再設軍機處後(軍機處停設了二年),機要章奏都下到軍機處。凡軍國要務,都要由軍機大臣承旨出政,內閣之權便輕,隻是辦理一些例行事務。趙翼在《檐曝雜記》中說:“軍機處,地近宮廷,便于宣召。為軍機大臣者,皆親臣重臣,于是承旨出政,皆在于此矣。” 《清史稿·大學士年表序》說:“雍正以後,承旨寄信有軍機處。內閣宰輔,名存而已。”原來具有宰相身分的內閣大學士,成為進爵的虛銜,內閣便淪為辦理例行政務、頒發文告的機關。光緒二十七年(公元1901 年)八月改題為奏,內外臣工的奏章,一般都採用奏折。改題為奏後,各省督撫就不須把題奏事件的副本交通政司轉送內閣了,內閣便成了“閒曹”。這時的內閣公署,僅成了儲存檔案之所。宣統三年(公元1911 年)四月,另組西歐式的責任內閣,舊內閣廢。

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