二十一條

二十一條

《二十一條》日本帝國主義妄圖滅亡中國的秘密條款。日本帝國主義趁第一次世界大戰期間歐美各國無暇東顧的時機,1915年1月18日,日本駐華公使日置益覲見中國大總統袁世凱,遞交了二十一條要求的檔案,並要求政府“絕對保密,盡速答復”。此後日本帝國主義以威脅利誘的手段,歷時五個月交涉,企圖迫使袁世凱政府簽訂,企圖把中國的領土、政治、軍事及財政等都置于日本的控製之下的二十一條無理要求,這些條款稱中日“二十一條”,後經中日協商,袁世凱被迫簽訂不平等條約“中日《民四條約》”。但須註意的是,“二十一條”不能等同于《民四條約》。

  • 中文名稱
    二十一條
  • 又稱
    《民國四約》
  • 性質
    不平等條約
  • 簽訂地點
    中國
  • 簽訂雙方
    北洋軍閥控製下的中國  日本
  • 影響
    使中國進一步喪失了更多的主權
  • 雙方代表
    袁世凱  日置益
  • 簽訂時間
    1915年5月9日
  • 條約目的
    日本帝國主義妄圖滅亡中國
  • 廢除
    一戰後廢除部分,二戰後徹底廢除
  • 中國交涉代表
    曹汝霖   陸徽祥
  • 發起時間
    1915年1月18日

歷史背景

中日“二十一條”交涉中日“二十一條”交涉

1914年正式當上大總統的袁世凱通過製定《中華民國約法》(俗稱“新約法”),獨攬了國家宣戰、講和及訂立條約之全部外交大權。同年歐戰爆發,歐洲各國幾乎全體加入戰爭漩渦,中國政府也于同年8月6日宣告中立,日本則乘機攫奪德國在中國之勢力,于8月15日向德國發出最後通牒,並以根據日英同盟為辭,通知中國政府:一、德國艦隊在日本中國海洋方面者,速即解除武裝;二、德國政府將膠州灣租借地全部,以還付中國之目的,于1914年9月15日以前,無償、無條件交付與日本;三、以上兩項,德國于1914年8月23日正午尚無完全承認之答復,則日本執必要之行動。

至期,德國未予答復,日遂于8月23日對德宣戰,然不向歐洲出兵,卻以海陸軍兩萬餘人由中國山東龍口上岸,橫截萊州半島為交戰區域,所有沿途之中國城鎮,盡行佔領,視同敵國辦理。日軍在山東的登入事先並未通知中國政府。在得知此訊息後,袁世凱最初的對策是,在無力阻止日軍行動的條件下,採用當年日俄戰爭時期用過的方式,劃定日軍過境的一條走廊和參戰國戰區,此外即為中立區,以防戰爭波及中國。關于當時的決策過程,據參加了那次會議的顧維鈞回憶如下:

“總統急忙在總統府召集會議,所有的內閣部長均出席,參事也被邀與會。那時我是外交部參事,是被邀的三個人之一,另外兩個是國務院(內閣)參事。一個是伍朝樞,伍曾就學于牛津,是英國律師,倫敦林肯法學協會會員;另一個是金邦平,他曾留學日本,也是國務院參事。總統宣布開會後說,邀請三位參事與會,是因為他們曾在三個不同的國家留過學,學過法律,懂得國際法;議題是如何對付日本對中國領土的侵犯。他首先要聽取三位法學家的意見。總統先叫我發言,我毫不猶豫地說,日軍在龍口登入是公然違犯國際法的行動,因為中國已宣布對歐戰保持中立;根據國際法,交戰國雙方應尊重中國的中立。因此,為了表明中國在盡其中立國的責任,有義務保衛國土以維護其中立立場。因此,抵御日本侵略,理由至為明顯。總統叫伍朝樞發言,說願意聽聽研究國際法的留英學生的意見。伍是以前著名的中國駐華盛頓公使伍廷芳的兒子。他簡捷地說他的觀點完全與我相同,認為中國必須履行其中立的義務,才能按照國際法保障中立國的權利。如果中國不保衛其中立,沉默即便是不承認,也等于是默許日本的行動。袁世凱又叫金邦平發表意見。金說日本造成的局勢越乎常規,他實難以表示明確的意見。袁世凱轉向陸軍總長段祺瑞,他想從陸軍總長那裏了解為了保衛國土,中國軍隊能採取哪些行動。段回答說,如總統下令,部隊可以抵抗,設法阻止日軍深入山東內地。不過由于武器、彈葯不足,作戰將十分困難。總統直截了當地問他抵抗可以維持多久。段立即回答說四十八小時。總統問他四十八小時以後怎麽辦,他望了望總統說,聽候總統指示。總統再問外交總長孫寶琦。孫支支吾吾不知說了些什麽,總之是他沒有成熟的意見。總統環顧左右,等待別位總長發表意見,然而大家沉默不語。總統深深嘆口氣說,他很明白根據國際法,法學家們認為我國應該怎樣做的意見,然而我國毫無準備,怎能盡到中立國的義務呢?

總統拿著一個準備好的小紙條作為發言的依據,他提醒大家,在滿洲,中國曾遇到過類似的事件。1904年至1905年日俄在中國境內交戰,那時無法阻止日軍的行動,隻好劃出‘交戰區’。那麽,也可以劃出走廊,日本可以通過走廊進攻青島,中國不幹涉日本在此區內通過,在此地區以外中國仍保持中立。顯然,這是應付非常局面的非常措施。總統叫在場的法學家起草劃定所謂交戰區的檔案,以及在此區外保持中立的條例。由于陸軍總長說明中國沒有準備不能進行長期抵抗,而且總統提出自己的解決方案,與會者一致認為此方案是當前中國應遵循的惟一切實可行的政策。”。

也就是說,在日軍已經登入、中國軍隊根本無抵抗能力的情勢下,袁世凱不得已宣布濰縣車站以東為日德交戰區域,以西為中立地。然日本方面仍不予置理,反增添大軍,進佔濰縣後,沿鐵路進逼濟南,不僅佔領了膠濟鐵路全線和沿線各礦山,所有路礦辦事之中國員工悉數被驅,全體改用日本人辦理,並聲稱:山東鐵路是德國政府直接管理之鐵路,為德國國有財產,……日本為破壞德國之根據地,其佔領膠濟鐵路及佔領濟南,殊屬正當,與中國並無關系雲雲。中國方面雖迭次抗議,日方毫不理會,及至青島也為日英聯軍所佔,袁政府乃正式照會日、英兩公使,提出撤兵要求,日遂假此大發雷霆,向袁世凱提出二十一條。

交涉經過

在接到日方“二十一條”後,袁世凱作為一國總統,對日本提出如此苛刻的條款,是很激憤的。他在1915年1月9日接見其軍事顧問日本人坂西利八郎時說:“日本國應以中國為平等之友邦相互往還,緣何動輒視中國如狗彘或奴隸?如昨日置公使所提出各樣要求條件,我國固原盡可能予以讓步,然而不可能之事就是不可能,毫無辦法。”。

可見,袁世凱最初對于“二十一條”的反感是相當強烈的。情雖如此,袁世凱畢竟是一個老練的政治家,他不僅深知中國的貧弱,也洞悉日本此舉的凶險,故在接到“二十一條”時,袁世凱雖然震驚,但並未怒形于色,而是以外交辭令告訴日本人,“中日兩國親善為我之夙望,但關于交涉事宜應由外交部主管辦理。”在日使辭出後,袁將條約文本留下細讀。

當晚,袁召集緊急會議,國務卿徐世昌、陸軍總長段祺瑞、秘書長梁士詒、政事堂左丞楊士琦、外長孫寶琦、次長曹汝霖等出席。次日至21日,又連續開會三天,詳議對策。袁在告知他們日本“覺書”(即二十一條)的大致內容後,指出日本“意在控製我國,不可輕視。至于覺書第五項竟以朝鮮看待我國,萬萬不可與他商議。”此後,他便與梁士詒等密商避重就輕的辦法。對于“二十一條”,袁曾逐條主解,整個談判實即袁的指示進行(例如,對于第一條,袁批為:此本于前清中俄協定,東三省會議時已允繼續俄國未滿之年限,由日本展續滿期,今又要重新更定,但將來若能收回,此條不必過于爭論。對于合辦礦業,批稱:可答應一二處,須照礦業條例辦理,愈少愈好,可留與國人自辦。對于建造鐵路,批稱:須與他國借款造路相同,鐵路行政權須由中國人自行管理,日本隻可允以管理借款之會計審核權,惟須斟酌慎重。對于開商埠,批稱:須用自開辦法,並應限製,免得日本人充斥而來,反客為主。對于漢冶萍礦廠,批稱:這是商辦公司,政府不能代謀。對沿海地區之讓與,批稱:荒唐、荒唐,領土怎能讓與第三國。對內地雜居,批稱:治外法權沒有收回之前,不能允與雜居。至于第五號,批稱:此項限製我國主權,簡直似以朝鮮視我,這種條件豈平等國所應提出,實堪痛恨,萬萬不可開議,切記切記)。

那麽袁世凱又是如何掌控交涉進程,其交涉手段有何特征?又該如何予以客觀評價呢?根據當事人的回憶,以及檔案中的相關資料,通觀其談判全過程,袁在交涉中的外交運作大體如下:

日方拖延

施展拖延術,謀求有利于中方的轉機。為使談判能遵行總統的意旨進行,袁世凱在談判尚未正式開始時,就再度起用了善于應對困難局面談判的陸徵祥,由他擔任外交總長主持談判,換下了在對外交涉上不那麽在行的孫寶琦。對即將開始的談判,袁的交代應逐項逐條商議,不可籠統並商,以達“盡量拖延”的目的。對此,陸徵祥心領神會,于是想出了許多計策,與日方展開了周旋。

如在談判時間上,日本公使日置益要求天天談,全天談,以盡快結束,免得引起國際幹預(《加藤外務大臣復日置益電》)(1915年1月26日)陸則以事務繁忙、身體不好為由,堅持把日本的天天談變為每周會議三次,每次下午二時至五時。並在每次會議的開場白後,既命上茶獻煙,侍從們穩步慢走,又是點煙又是鞠躬,等到一一敬獻完畢,三個小時的談判時間已變成了二小時了。

在談判中,陸容顏和氣,時常發些模棱兩可的意見對某些條款作出妥協,但在某些方面,仍態度堅決,不肯讓步。如此反復,這樣,中日“二十一條”交涉,自1915年2月2日正式開始談判,至1915年4月26日日本提出最後修正案止,歷時84天。前後會議25次,會外折沖不下20餘次。從談判時間之長,我們即可看出交涉之艱辛。

然而,一味拖延並不能解決問題,到1915年5月1日,雙方已經進行了兩個多月談判,由于中國的最後修正案仍然堅持對日本所提諸多條款的修改和拒絕(如中方1915年5月1日提出的最後修正案中,雖承認日人在南滿之居住營業及土地租界權,但不允永租,並要求日人服從中國警章,與華人納同樣之各種稅課,且關于土地之爭訟,無論中國人與日本人,或日人與日人,均歸中國官吏審判;于東部內蒙,則拒絕我合辦農業及經營附隨工業之提案,且不但要求膠州灣之無條件歸還,及參加日德講和會議,更要求日本政府負擔中國因日德戰役所生損失之全部,並即時撤廢日本因戰事之軍事設施,先行撤退佔領地之守備兵;而對于第五項之各條,則全行拒絕)。日本終于惱羞成怒,于5月7日向中國下最後通牒。最後通牒固是對中國的極大侮辱,但是也證明了中國政府在談判過程中的“軟磨硬拖”也並非是全然無效的,至少也讓日本在國際輿論面前暴露了其狡詐、蠻橫和無理的形象,從而在輿論上陷于不利。

泄露交涉

故意泄露交涉內容,施展“以夷製夷”的方策。依照袁世凱的經驗,歐美列強對日本企圖獨佔中國決不會袖手旁觀,而日本在提出“二十一條”時,也因擔心招致他國的警惕和幹涉而要求中方嚴格保密。袁世凱窺破這一點,有意將“二十一條”條款內容泄露出去,以實現其借助外力以牽製日本的方略。于是,外交總長陸徵祥上任伊始,就走訪沙俄駐華公使,將日本提出“二十一條”的信息故意泄露給俄國

在日本提出“二十一條”半個多月後,袁還通過專辦秘密外交的蔡廷幹,將此事透露給西方記者,又通過他們(英國記者端納和袁的政治顧問莫裏循等)將條約有關內容披露給《泰晤士報》和英國駐華公使朱爾典。中國外交部密電駐英公使施肇基,讓他“以個人名義,作為緊要風聞,向英國外交部密探”。袁的英文秘書顧維鈞則“每天在外交部開完會後,如不是當天下午,至晚在第二天便去見美國公使芮恩施和英國公使朱爾典”(顧維鈞:《顧維鈞回憶錄》,第一冊,第123頁)。由于訊息泄密,各國乃紛紛對日本提出質詢,並對日被迫向各國提供的“二十一條”刪減本提出質疑,使日本處于十分被動難堪境地,並不得不承認“二十一條”第五號條款的存在。此外,由于“二十一條”條款外泄,引起各國密切關註,其中尤以美國為烈。即便在日本已迫使中國與之簽訂條約後,美國仍向北洋政府和日本連致兩電:其一稱:“凡中國政府與日本政府業經議定或將來仍須議定之契約,並所允認各節,美國政府對于該契約與所允認各節內所有損害美國政府及美國人民按約所有權利之處,並損害中國國政主權、領土權、或各國與中國邦交上名稱所謂門戶開放主義,一概不能承認。”(《美國駐華公使芮恩施節略》(1915年5月13日)另一電則提出:“凡現在所商之條約契約,其中如有關于外人在中國,或中國一部分地方之利益,本公使深望即行知照本國政府,本國政府即能按照條約中原有均待各國之理,分享他國所得之特別權利”。美國之態度,對日本獨佔中國的野心和囂張氣焰,不能不謂是一個大的遏製。

刺探日方

刺探日方情形,確定讓步底線。知己知彼,方能百戰不殆。袁世凱在談判過程中,多次派人了解日本各方面對“二十一條”的態度,以便知道他們可能在哪些方面做出讓步,確定中國能夠在哪些方面予以拒絕,在哪些方面需要做出適度的讓步。如交涉開始後,袁世凱即派他的日本顧問有賀長雄前去東京和與日本政府,特別是對日本外務省有影響的元老聯絡,他希望從元老們的私人意見中得知在迫使中國接受第五項條件上,日本要走多遠。後又派政事堂參議金邦平去日本活動,再次走訪松方正義(日本元老),希通過幕後交易,幻想利用日本元老派與大隈重信內閣在侵華手法上的某些意見分歧,在外交談判中討價還價。從實際效果來看,如袁世凱後來與日簽訂的《中日新約》中,日本不得不降低了要求,把危害中國最大的條款去除。與日本一開始提出的“二十一條”還是有很大區別的。

外交助力

嘗試以公眾輿論力量為外交之助力。在中日“二十一條”交涉期間,袁世凱為了謀求外交助力,乃有意將交涉內容漏泄于外,以爭取各國同情與暗助。同樣,對國內的輿論和民氣,袁世凱也嘗試作了有限度的利用。如暗中授意一些有背景的報刊披露一些有關日本提出“滅亡中國”條款的訊息,讓報章刊登一些抒發愛國反日言論的文章,借以鼓動各界發起抵製日貨與救國儲金運動,用民氣來削弱日本政府的立場,為政府交涉提供憑借。而自“二十一條”的訊息傳播開來之後,北京、上海、漢口、廣州、奉天、吉林、哈爾濱等地先後掀起抵製日貨運動,並迅速蔓延至全國,致使日本對華商品輸出銳減。不過,激發民氣為外交後援歷來是個雙面刃,故袁世凱一方面企圖利用公眾輿論來向日方施以一定壓力,一方面也擔心激怒日本,或給國內反對力量落下話把,故對國內各地之“風潮”動態極為關註,一發現有脫離其控製的跡象,便發布政令予以嚴禁。對各省將軍則密頒軍令,責成“嚴束軍隊,查禁謠諑”,“嚴防‘亂黨’,以保治安”。這固然可視為做給日本人看的表象,但也確實反映了袁世凱的擔心。

消極抵製

在具體落實過程中,消極抵製。在接到日本最後通牒的次日(5月8日),袁世凱已決定與日簽約,在其召集的國務會議上,袁發表講話,稱:“此次日人乘歐戰方殷,欺我國積弱之時,提出苛酷條款。經外部與日使交涉,歷時三月有餘,會議至二十餘次,始終委曲求全,冀達和平解決之目的。但日本不諒,強詞奪理,終以最後通牒,迫我承認。我國雖弱,苟侵及我主權,束縛我內政,如第五號所列者,我必誓死力拒。……我國國力未充,目前尚難以兵戎相見。英朱使關切中國,情殊可感,為權衡利害,而至不得已接受日本通牒之要求,使何等痛心!何等恥辱!無敵國外患國恆亡,經此大難以後,大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱,本臥薪嘗膽之精神,作奮發有為之事業,舉凡軍事、政治、外交、財政力求重新整理,預定計畫,定年限,下決心,群策群力,期達目的,則朱使所謂埋頭十年與日本抬頭相見,或可尚有希望。若時過境遷,因循忘恥,則不特今日之屈服奇恥無報復之時,恐十年以後,中國之危險更甚于今日,亡國之痛,即在目前。我負國民付托之重,決不為亡國之民。但國之興,諸君與有責,國之亡,諸君亦與有責也。”以上講話,既可視為袁為自己即將與日簽約辯解,但也可看作袁在不得不與日簽約時憤懣之情的宣泄,或許這兩者實為兼而有之。不過從與日簽約後,袁同意將條約簽約日定為“國恥日”來看,似乎後者的成分要大于前者。

條約簽署後,袁將抵製“二十一條”的希望由外交交涉轉為消極破壞。如允許南滿、東蒙地區中日雜居,以及所謂的雜居地的商租權問題,聘用日本顧問等,雖被列為接受條款,但袁授意參政院在《懲辦國賊條例》中加入了嚴禁與外國人私訂契約、出租售賣土地礦產的條例和中國所有沿海港口灣岸島嶼概不割讓租與外國的條文,對被聘的日本顧問則暗中排擠,一如袁世凱對其秘書曾叔度所言:“購地、租地,我叫他一寸地都買不到手。雜居,我叫他一走出附屬地,即遇危險。至于警察、顧問用日本人,用雖用他,月間給他幾個錢便了,顧不顧,問不問,權卻在我。我看用行政手段,可以破壞條約,用法律手段破壞不了。又其他各條,我都有破壞之法”。此舉效果如何,曾任袁秘書的曾叔度在憶及此事時引日人言:“我等被囚禁于附屬地界內,一步不敢出附屬地”。“我等名為顧問,其實絕無人顧,絕無人問。”他的消極抵製固然不會真正使“二十一條”形同廢紙,但在抵製日本對華侵略方面也起了一定作用。

條款內容

1915年1月18日,日本駐華公使日置益晉見袁世凱,遞交了二十一條要求的檔案,並要求政府“絕對保密,盡速答復”。此後日本帝國主義以威脅利誘的手段,歷時五個月交涉,企圖迫使袁世凱政府簽訂,企圖把中國的領土、政治、軍事及財政等都置于日本的控製之下的二十一條無理要求,這些條款稱中日“二十一條”,也稱《民四條約》。​

條約全文

第一號

日本國政府及中國政府,互願維持東亞全局之和平,並期將現存兩國友好善鄰之關系益加鞏固,茲以定條款如下:

第一款 中國政府允諾,日後日本國政府擬向德國政府協定之所有德國關于山東省依據條約,或其他關系,對中國政府享有一切權利、利益讓與等項處分,概行承認。

第二款 中國政府允諾,凡山東省內並其沿海一帶土地及各島嶼,無論何項名目,概不讓與或租與別國。

第三款 中國政府允準,日本國建造由煙台或龍口接連膠濟路線之鐵路。

第四款 中國政府允諾,為外國人居住貿易起見,從速自開山東省內各主要城市作為商埠;其應開地方另行協定。

第二號

日本國政府及中國政府,因中國承認日該國在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位,茲議定條款如下:

第一款 兩訂約國互相約定,將旅順、大連租借期限並南滿洲及安奉兩鐵路期限,均展至九十九年為期。

第二款 日本國臣民在南滿洲及東部內蒙古,為蓋造商工業套用之房廠,或為耕作,可得其需要土地之租借權或所有權。

第三款 日本國臣民得在南滿洲及東部內蒙古,任便居住往來,並經營商工業等各項生意。

第四款 中國政府允將在南滿洲及東部內蒙古各礦開採權,許與日本國臣民。至于擬開各礦,另行商訂。

第五款 中國政府應允,關于左開各項,先經日本國政府同意而後辦理:

一、在南滿洲及東部內蒙古允準他國人建造鐵路,或為建造鐵路向他國借用款項之時。

二、將南滿洲及東部內蒙古各項稅課作抵,由他國借款之時。

第六款 中國政府允諾,如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習,必須先向日本國政府商議。

第七款 中國政府允將吉長鐵路管理經營事宜,委任日本國政府,其年限自本約畫押之日起,以九十九年為期。

第三號

日本國政府及中國政府,顧于日本國資本家與漢冶萍公司現有密切關系,且願增進兩國共通利益,茲議定條款如左:

第一款 兩締約國互相約定,俟將來相當機會,將漢冶萍公司作為兩國合辦事業;並允如未經日本國政府之同意,所有屬于該公司一切權利產業,中國政府不得自行處分,亦不得使該公司任意處分。

第二款 中國政府允準,所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山,如未經該公司同意,一概不準該公司以外之人開採;並允此外凡欲措辦無論直接間接對該公司恐有影響之舉,必須先經該公司同意。

第四號

日本政府及中國政府為切實保全中國領土之目的,茲定立專條如下:

中國政府允準所有中國沿岸港灣及島嶼,一概不讓與或租與他國。

第五號

第一款 在中國中央政府,須聘用日本人,充為政治財政軍事等各顧問。

第二款 所有中國內地所設日本病院、寺院、學校等,概允其土地所有權。

第三款 向來日中兩國,屢起警察案件,以致釀成[車謬][車曷]之事不少,因此須將必要地方之警察,作為日中合辦,或在此等地方之警察署,須聘用多數日本人,以資一面籌劃改良中國警察機關。

第四款 中國向日本採辦一定數量之軍械(譬如在中國政府所需軍械之半數以上),或在中國設立中日合辦之軍械廠聘用日本技師,並採買日本材料。

第五款 中國允將接連武昌與九江、南昌路線之鐵路,及南昌、杭州,南昌、潮州各路線鐵路之建造權許與日本國。

第六款 在福建省內籌辦鐵路,礦山及整飭海口,(船廠在內)如需外國資本之時,先向日本國協定。

第七款 中國允認日本國人在中國有布教之權。

(一)兩訂約國互相約定,將旅順、大連租借期限,並南滿洲及安奉兩鐵路期限,均擴展至九十九年為期。

(二)日本國臣民,在南滿洲東內蒙古,蓋造商工業套用之廠房,或為耕作,可得其需要土地之租借權,或所有權。

(三)日本國臣民,得在南滿洲東內蒙古,任便居住往來,並經營商工業等各項生意。

(四)中國政府,允將在南滿洲及東內蒙古各礦開採權.......

條約簡述

①承認日本繼承德國在山東的一切權益,山東省不得讓與或租借他國。 ②承認日本人有在南滿和內蒙古東部居住、往來、經營工商業及開礦等項特權。旅順、大連的租借期限並南滿、安奉兩鐵路管理期限,均延展至99年為限。 ③漢冶萍公司改為中日合辦,附近礦山不準公司以外的人開採。 ④所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國。 ⑤中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路建築權讓與日本。日本在福建省有開礦、建築海港和船廠及築路的優先權等等。

廢除條約

隨著護國運動的開展,袁世凱最終死去。該條約的部分內容由于影響到其他國家的在華利益,第一次世界大戰結束後在1922年的華盛頓會議上被廢除部分條款。隨後條約內容不斷被改寫,直至1945年日本在第二次世界大戰中失敗後徹底廢除。

二十一條——國恥二十一條——國恥

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