中國海岸警衛隊

中國海岸警衛隊

中國海岸警衛隊是中國自己的海岸警衛隊,于2013年7月22清晨組建。

當日,位于北京復興門外大街的國家海洋局門口,重組後的國家海洋局正式掛牌,已懸掛14年的"中國海監總隊"牌匾被取下,換上了嶄新的"中國海警局"牌匾,與此同時,部分原有船舶已經完成舷號、徽章和塗裝的變更。中國海警船將統一採用白色船體,船上塗有紅藍相間條紋、新的中國海警徽章和醒目的"中國海警 CHINA COAST GUARD"標志。這意味著中國海岸警衛隊已實際上正式成立。

  • 中文名稱
    中國海岸警衛隊
  • 外文名稱
    CHINA COAST GUARD
  • 掛牌時間
    2013年7月22
  • 海警機構
    11個

組建起因

2012年,在全國'兩會'召開期間,全國政協委員、中國軍事科學學會常務理事兼副秘書長羅援少將提交了一個主題提案:呼吁建立起中國自己的海岸警衛隊。

他認為,建立海岸警衛隊,有利于整合海上戰略資源,並給外交和軍事留下回旋餘地。鑒于中國海洋執法的現狀,這一構想何時能落地成為現實,還有待觀察。

中國海岸警衛隊

多龍鬧海,群龍無首

"島礁正在被侵佔,資源正在被掠奪,國家尊嚴也在受到侵犯。"羅援認為,這種現狀與海上執法力量仍顯薄弱有關。

日本海上保全廳裝備實力,堪稱為該國的"第二海軍",美國的海岸警衛隊更是可以與一些中等國家的海軍匹敵。

另一個尷尬的事實是:新中國成立以來,還沒有發生一起中國抓捕他國漁船之後進入司法程式的案例。相反,2010年10月日本抓捕進入釣魚島爭議海域的中國漁船時,卻威脅啓動司法程式。

"多龍鬧海"是對中國海上執法力量的最好形容--當然,還得加上四個字:"群龍無首"。

目前,中國"涉海"的部門超過10個,主要的海上執法力量則是分別叫"海監"、"海警"、"漁政"、"海事"、"海關緝私"的"五條龍",它們分別歸屬國土資源部國家海洋局、公安部邊防管理局、農業部漁業局、交通部海事局和海關總署。這些部門在地方上又設定了垂直領導的分支機構,導致"條條"與"塊塊"並存的局面。

如此權責交叉的格局,除了已經建立的國家海上搜救部際聯席會議,各部門之間的高層涉海事務協調機製還非常匱乏。

"盡管我們在西沙北部灣等海域跟公安邊防部門有所合作,但整體而言,各個部門更多還是履行各自的職能,整體協同有待加強。"農業部南海區漁政局辦公室主任黃作平說。

多頭管理的弊端還體現在一些小細節上。

一位不願具名的海警系統內部人士透露:2010年上海世博會開始前,安保工作要求在沿海各主要卡口和重點地段統一安裝影片監控系統,然而在現實操作中,幾家單位卻各自為政,安裝自己的攝像頭,以致出現沿海各處攝像頭"滿天飛"的局面。

這位人士還指出:釣魚島撞船事件發生後,漁政船和海監船都曾被派至附近海域執法,但他們都是沒有武裝執法能力的隊伍,無法與日本海上保全廳相抗衡。

此種體製與國外流行的統一執法隊伍存在巨大差距。

以美國為例,其海岸警衛隊由國土安全部管理,集交通、漁業、執法、環境保護、海上反恐、海洋維權等功能為一體。"統分結合、伸縮自如的機構設定,伸出去的時候能夠形成拳頭,收回來的時候便于積蓄力量。"國防大學教授、海軍少將張召忠說。

中美、中日、中韓等國之間進行海上執法部門定期會晤時,中方的一支隊伍中要包括海事、漁政、邊防、海關等多個部門的成員;而中方的麻煩之處則在于,接待來訪隊伍時需要把他們一一帶到不同單位,接觸不同的"大蓋帽"。

誰整合誰?

設立中國"海岸警衛隊"或其他形式的海上統一執法力量,算不上什麽新鮮的建議。

早在1985年,海疆史地學者李德潮就曾撰文提出:中國必須建立一支準軍事化力量的海上執法隊伍,以更好地維護國家主權。

在十餘年前的第九屆全國人大會議中,海南代表團也曾提出類似構想,並建議分兩步走:第一步,實行海上聯合執法;第二步,建設一體化執法隊伍,由國家海洋綜合管理部門統一管理。

2008年"大部製"改革啓動時,相關學者曾對整合海上執法力量寄予厚望,但後來又失望地發現:大部製改革並不涉及海上執法體製。

具體而言,要將"五條龍"整合為"一條龍",最大的現實問題在于:誰整合誰?公安海警高等專科學校教授何忠龍就指出:"以誰為主"組建的爭論問題,已經成為中國海洋執法體製改革的重要阻力。

各相關部門自然都希望自己成為整合的主體,比如,海警希望最終建立的統一執法部隊,能夠整合到強勢的公安部麾下,而海監則更希望這支隊伍統一由國家海洋局管理。一位海洋局內部人士就提出:"海洋的執法機構交給一個不管海洋的部門,顯然不合適。"

在來自中央層面的統一部署出台之前,各支力量都在進行著幕後的角力,並不斷加大投入,鍛造自身力量。比如,2011年5月,5500噸級的"海巡01"輪在武漢開建。這艘中國迄今噸位最大、裝備最先進的海事監管、巡航救助船將于2012年交付使用,它屬于上海海事局所有。

2007年,公安邊防海警部隊啓用了新的英文名稱:"China Coast Guard"。倘若直譯,這支隊伍就叫"中國海岸警衛隊"。隻不過,它實際上與美日等國真正的海岸警衛隊相去甚遠。

鑒于問題的敏感性,涉及海上執法的五個部門均婉拒了南方周末記者的採訪。"這個問題是有統一口徑的,我們暫時沒有新訊息可以發布。"國家海洋局新聞辦主任李謀勝說。

中國海警船與日本海上保全廳船隻對比中國海警船與日本海上保全廳船隻對比

農業部南海區漁政局辦公室主任黃作平則認為,以漁政為主進行整合的可能性不大,"因為我們主要是維護漁業方面的工作,保衛領海並不是我們最擅長的。"

盡管中央層面的海上執法體製改革前景未明,但在地方層面已經有一些整合的嘗試出現。

2004年,廈門成立了海上綜合執法協調小組,整合了該市的海洋管理監察大隊、漁政管理處、海上安全監督局廈門監督站、水上公安分局、漁港監督局、城監支隊環保大隊、水路運輸管理處和航道分局。

成立過程

成立發起

十二屆全國人大一次會議表決通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出,為推進海上統一執法,提高執法效能,將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合,重新組建國家海洋局,由國土資源部管理。主要職責是,擬訂海洋發展規劃,實施海上維權執法,監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法,接受公安部業務指導。

根據《國家海洋局主要職責內設機構和人員編製規定》,重組後的國家海洋局在海洋綜合管理和海上維權執法兩個方面的職責得到加強。國家海洋局將內設海警司(海警司令部、中國海警指揮中心),負責承擔統一指揮調度海警隊伍開展海上維權執法活動具體工作,組織編製並實施海警業務建設規劃、計畫,組織開展海警隊伍業務訓練等工作。國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局對外以中國海警北海分局、東海分局、南海分局名義開展海上維權執法。3個海區分局在沿海省(自治區、直轄市)設定11個海警總隊及其支隊。

意見與分歧

組建"中國海岸警衛隊"的構想遲遲未能變為現實,另一個原因是,學界和軍方對此也有一些不同的意見存在。

與羅援同為全國政協委員的海軍信息化專家委員會主任尹卓少將就認為,"海軍主要在近海活動,建立海岸警衛隊就會有很多的重復建設。島嶼歸屬、海洋劃界問題,靠海岸警衛隊是解決不了的。"

尹卓認為,中國的海洋維權當務之急是以立法的形式,確立國家海洋戰略。

中國邊疆史地研究中心副主任、南海問題專家李國強也認為,眼下法律體系的健全是最重要的工作。"海岸警衛隊跟目前的海警、海監、漁政等執法力量之間是怎樣的關系?在法律基礎、執法範圍、執法職責等方面有何具體構想?處理漁業等非軍事問題時,海岸警衛隊是否合適?"要解決這些問題,還是要從體製機製上入手,不斷完善法律體系,厘清職責。"

也有人提出這樣的反對意見:漁政、海監等部門屬于柔性的民事執法力量,一旦在海上與國外船隻發生摩擦在外交和軍事上都有緩沖餘地;而海上警衛隊則屬于"準軍事力量",容易導致摩擦升級為軍事對峙,甚至沖突 還會給所謂的"中國威脅論"製造借口。

"美國有海岸警衛隊,日本有海上保全廳,韓國有海洋警察署,俄羅斯有邊防警衛隊,我們為什麽不能有海岸警備隊?"羅援說,"海岸警備隊是一支準軍事部隊,可以起到危機控製和危機處理的作用,給我們的軍事鬥爭和外交斡旋留有更大的回旋餘地和有為空間。一旦出現危機,海岸警備隊可以在相關海域進行執法;一旦局勢失控升級,海軍將成為的堅強後盾。"

盡管對于是否要成立"海岸警衛隊"仍然存在爭議,但各方都同意,中國的海上執法力量有許多問題亟待解決 與此同時,一些具體的改革方案也不斷被設計出來。全國政協常委、原福建省委書記陳明義建議中央成立國家海洋委員會,同時在政府機構中組建一個正部級的"海洋部"。

組建新的海上執法機構已刻不容緩,但在近期,仍將很難看到"中國海岸警衛隊"出現在中國海洋權益維護第一線。

組建的緊迫性

20世紀70年代中期,南海陸續出現海域被瓜分、島礁被侵佔、資源被掠奪的現象。七八十年代,當時正處于冷戰時期,中國面臨的情勢非常嚴峻,一些專家學者就認為海軍發展重點應該是面向中遠海域,海軍艦艇應該以大中型艦船為主的觀點,200海裏專屬經濟區、大陸架和領海以內的日常防衛性巡邏任務,應該交由新組建的中國海岸警衛隊負責。

隨著歷史的演進,這些建議和觀點在每個歷史時期都遭到各種各樣的反對,時至今日,中國仍然沒有組建起一個能夠在領海、專屬經濟區和大陸架進行行政執法的海岸警衛隊。與此同時,國務院有關部門則相繼組建了中國海警、中國海事、中國海監、中國漁政等執法機構。本來應該捏成一個拳頭,重重地砸在滋事者的腦門上,可實際上,這個拳頭從來就沒有形成過,反而伸展開五指,乏力地向四外沿展,致使"九龍鬧海"成為今天這樣的嚴酷現實。我們經常看到"九龍鬧海"的盛況,卻不見海龍王在何方;雖然執法隊伍逐漸擴大,但海上爭端卻日益復雜,情勢更加嚴峻,從南到北,沒有一個海域不存在爭端。美國"無瑕"號海洋調查船侵入中國南海的事件發生後,我們幾艘執法船把"無瑕"號團團圍住,做出了各種各樣的抗議動作,此時此刻的"無瑕"號官兵一臉的無奈,他們不知道如何是好,因為中國執法船著裝各有不同,五顏六色的徽標和形狀各異的大蓋帽把美國人搞得昏頭脹腦,不知道該聽誰的。

從法律上來講,領海、專屬經濟區和大陸架屬于國家的主權和海洋權益,維護主權和海洋權益的工具應該是國家的武裝力量和國家的執法力量。但是在和平時期,海上面臨的爭端和沖突主要是海洋開發、資源爭奪和海上航行方面的問題,維護國家海洋權益、維護國家海上安全與穩定、進行常態性的護漁護航、搜尋救援、環境保護、緝毒緝私及衛生防疫等,最主要的應該是國務院下屬的執法力量。執法力量在行政執法過程中可以依法行事,即便是引發一些沖突也可以界定在法律架構之內,通過外交方式來解決。如果在這類事務中輕易使用國家的武裝力量,萬一引發沖突則很可能迅速升級為軍事危機甚至是戰爭,後果難以想象。正是由于這個原因,美國、印度、日本等許多國家都組建了海岸警衛隊。組建海岸警衛隊最大的好處有三個:

一是形成拳頭。日本的海岸警衛隊叫做海上保全廳,是1948年成立的,其主要職能是海上治安管理、海上交通安全管理、海難救助、海洋環境保護和海上防災。現有各類人員12000人,11個海上管區,共下轄海上保全部66個、海上警備救助部1個、海上保全署54個、航空基地14個、航標事務所39個。這樣的組織機構統分結合,伸縮自如,伸出去的時候能夠形成拳頭,收回來的時候便于積蓄力量。

二是便于執法。日本海上保全廳雖然力量強大,但與海上自衛隊的性質完全不同,它隸屬于日本國土基礎設施交通省,是國家行政執法管理部門。這樣的執法機構即便是在執法中出現過度使用武力的情況,也不至于引發武裝沖突和戰爭,與海上自衛隊相比有一個戰略緩沖的餘地。

三是戰略支援。海岸警衛隊通常被稱為第四軍種,就是除陸海空三軍之外的另一個軍種,他們實行軍事管製,執行軍事條令條例,身著統一的製服,艦長等重要指揮官也多從軍隊轉業,與海軍和空軍之間保持著非常緊密的聯系,並經常進行相關的軍事訓練,萬一出現情況,可以及時得到海空軍的支援。同樣,在戰爭和沖突發生後,海岸警衛隊可以迅速轉變為海軍,聽從海軍的指令進行作戰支援。日本海上保全廳說起來是政府一個下屬部門的海上執法機構,似乎不太起眼兒,實際上,它擁有各類巡視船艇50多種,總計700餘艘,其中攜載直升機巡視船13艘,大型巡視船40艘,中型巡視船46艘,小型巡視船20艘,消防船5艘,其他巡視艇200餘艘,另外還有測量船、設標船、航標維護船和教育實習船等。擁有各類型固定翼飛機29架,各類直升機46架。日本海上保全廳的大型巡邏船3000多噸,能夠攜載中型直升機,其固定翼飛機有八種類型,性能十分先進。日本海上保全廳這樣的裝備規模和水準,與中國的海監、海事、海警、漁政等執法力量相比,不知道要先進多少倍!如果是與中國周邊的越南、菲律賓、馬來西亞等國相比,日本海上保全廳的海空力量無論是規模還是質量水準,都遠比這些國家的正規海軍力量要強大得多!

真是不比不知道,一比嚇一跳!我們必須急起直追,加速發展我們的海上執法力量。組建中國海岸警衛隊的事情雖然擱置了幾十年,但現在有重提的必要性,否則維護國家海洋主權和海洋權益仍將是心有餘而力不足的事情!

背景資料

中國現有的海上警備力量:

中國公安邊防海警部隊隸屬于公安部邊防局,主要負責近海海上治安,編製列入武警序列,由公安部領導管理,是中國海上執法機構中最為準軍事化的力量。海警部隊主要裝備"海豹"高速巡邏艇和218型巡邏艇。2007年12月中國海軍移交給海警的2艘1700噸級"江湖"級護衛艦在改裝後正式服役(編號為"海警"1002與"海警"1003號艦)。

中國海監總隊隸屬于國家海洋局,其重要職責之一是代表國家以行政執法的方式維護中國的海洋權益。中國海監現擁有海監飛機9架,各類執法船、艇260餘艘,執法專用車輛280餘部。未來1000-3000噸的大型執法船將逐漸成為海監執法力量的主體。近年來,在中國專屬經濟區、大陸架及爭議海域監視國外非法科考、外軍抵近偵察等涉外維權執法,成為海監部門的重要職責之一。

中國海事局是交通部下屬的海上執法機構,主要負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法,並履行交通部安全生產等管理職能。此次巡查春曉油氣田的"海巡"31船,就是隸屬該系統的海事巡邏船。

中國漁政隸屬于農業部,其職責是對內維護漁業生產的正常秩序,對外代表國家保護中國的漁業權益。中國漁政的"漁政"311船,是目前中國漁政系統噸位最大、航速快、通導設備較先進的漁政"巨艦"。

中國海關緝私局,其所屬緝私警察實行海關和公安部雙重領導,以海關領導為主。海關總署緝私局既是海關總署的一個內設局,又是公安部的一個序列局。中國海關緝私局除擁有陸上武器裝備,還裝備有212艘緝私快艇,艦艇總噸位達到近2萬噸。其中大部分巡邏緝私艇都是100噸級和200噸級,隻是在近年,才建造了少部分排水量近500噸的緝私艇。

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