上訪 -民眾表達需求的一種方式

上訪

信訪,是指公民、法人或者其它組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。

  • 中文名稱
    信訪
  • 拼    音
    xìn fǎng
  • 引證解釋
    指民眾來信來訪的簡稱
  • 基本解釋
    民眾通過信函的方式反映問題

基本含義

定義

信訪,是指公民、法人或者其它組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。

原則

屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。

特色

除法律以外的又一種解決問題的辦法,是一種比較直接的利益表達形式。但是,由于信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選,然後遞交給有關領導、有關機關,所以從這個意義上來講,也是一種間接的利益表達方式。

產生依據

中國政府的突出特點,是在大部分民眾頭上,從中央到鄉鎮共有五級黨政政府(在農村地區有時還包括一級不是政府的政府,那就是村委會、村黨支部),城市比農村少一級鄉鎮政府(直轄市再少一級──地市級),但又多一級"單位"。上下級黨政政府之間等級地位十分森嚴,各級政府都是下管一級,形成一個層層向下約束、層層向上負責的"金字塔"式的嵌套機製。這意味著,中央政府其實並不能形成真正的中央集權,除了少數例外,它隻能直接管到省、部級,即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正,也要通過該省,而該省也須通過該縣的上一級政府,即地市級黨政政府來具體處理,比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個製度邏輯,決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪,但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力,所以上訪有時候會對上級政府"賦權"──賦予它管理下級政府的權力;如果民眾越過本級政府上訪,卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府,但在上級政府看來,該為此負責的卻是本級政府。

這就形成了中國信訪製度的一大特色:容許逐級上訪,直至上訪到中央政府,但反對越級上訪。

信訪特點

高發地區

在上訪者看來,最沒有"官官相護"嫌疑的是北京的中央政府。所以,上訪的最終目的往往是"千方百計進京城"。據國家信訪局統計,2003年國家信訪局受理民眾信訪量上升14%,省級隻上升0.1%,地級上升0.3%,而縣級反而下降了2.4%.另外,中央和國家機關受理民眾信訪量上升46%,省、地、縣直屬部門增幅較少,有的還是負成長1。

這也造成了一個以北京為圓心的上訪高發地域。北京周圍的幾個省份無一例外成為上訪大省。山東某地的法官告訴我,他們當地有幾個村庄由于離鐵路比較近,民眾去北京很方便,被稱為"國務院直屬村",一有什麽事,村民便乘坐火車到北京上訪,讓當地政府頭疼不已。河北某縣由于與北京相鄰,到天安門的距離比到省城的距離還近,預防上訪、維護穩定便成為當地政府的頭等大事。

效率

然而,向上負責、下管一級的現行政府體製,也決定了位于北京的中央政府實際上並沒有處理地方事務的足夠信息和組織資源乃至精力。中央政府隻能管到省部級。面對潮水一樣涌來的進京越級上訪者,中央政府實際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實,而信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要,需要優先解決。中央政府有時需要派工作組到當地調查,也就是直接獲得信息,但實際上中央政府不可能事事都派工作組。隻能對下級黨委政府考核信訪量,從而進入惡性迴圈。即越是考核量,信訪量越大。

不過,對于上級政府來說,上訪者所提供的個案材料雖然無法作為直接處理個案的依據,但匯總起來,信訪材料還是可以作為發現整體情況的依據。比如,北京市1995年《信訪條例》就規定,"綜合研究信訪情況,及時向本機關負責人和有關部門提供信訪信息"是信訪工作機構的職責之一。如果中央政府發現,強製拆遷已經在地方上成為一個突出問題。

倘若上訪者理解了信訪製度的這一邏輯,那麽,他就會有意識地把自己的個案問題普遍化,以期引起上級領導的重視。以此顯示問題的嚴重程度。國家信訪局局長周佔順在2003年時指出:"自1993年全國民眾來信來訪總量出現回升以來,已經持續上升了十年。……其他地區民眾來訪特別是民眾集體上訪上升趨勢也很明顯。"

對于集體上訪,國務院和各省市自治區的《信訪條例》並不鼓勵。比如國務院1996年《信訪條例》規定:多人反映共同意見、建議和要求的,一般應當採用書信、電話等形式提出;需要採用走訪形式的,應當推選代表提出,代表人數不得超過五人。2005年新《信訪條例》也沿用了這一規定:"多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的,應當推選代表,代表人數不得超過五人。"各省市自治區《信訪條例》也大都沿用了集體上訪代表不超過五人的規定。

集體上訪的持續增加和日趨嚴重說明了信訪製度又一個錯位:上訪者的目的是解決個人或群體的具體問題,而上級機關卻希望從個別的信訪中發現普遍性問題,因為上級機關是政策的製定者,製定或改變政策的依據是普遍性問題,而不是具體問題。上級機關並不是具體問題的解決者,具體問題的解決仍然要通過下級政府。現行信訪製度的設計者希望,普遍性問題能夠通過一種個別化的形式反映出來,這樣反映的時候不會對社會穩定帶來太大震動。

上訪者在明白了這一點之後,反而容易採取一些反其道而行之的策略。上訪者相信,要使自己的具體問題得到解決或者優先解決,必須要採取一定的方式使問題顯示出其普遍和嚴重的一面,而集體上訪和反復上訪就是一種向政府和社會表明問題普遍和嚴重的有效手段。一旦一起集體上訪的個案得到優先處理,產生的示範效應往往鼓勵其他上訪者群起仿效。這就是民間流傳的"大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決"的上訪經驗的由來。

信訪方式

辦轉信

國務院1996年《信訪條例》規定了辦理信訪的總的原則是"分級負責、歸口辦理,誰主管、誰負責"。2005年新《信訪條例》又強調"屬地管理、分級負責"。其中分級負責、屬地或歸口辦理就產生了一個信訪機關是以辦信為主還是以轉信為主的問題。 國家信訪局局長周佔順2003年指出,民眾信訪問題,"80%以上是基層應該解決也可以解決的問題"。所以,"分級負責"意味著,除基層之外,上級信訪部門的主要工作就是向下轉信而不是辦信。

各省市自治區《信訪條例》都對人大、政府、法院、檢察院的具體信訪職能作出了具體規定,最完備的一個歸口管理的規定是中共中央辦公廳《信訪問題歸口分工處理辦法》(中共中央辦公廳〔1991年〕19號通知),其中對黨紀、組織、法院、檢察院、公安、司法、監察等三十五個方面的信訪職責作出了規定。

上級工作以轉信為主,這些信訪轉到基層,基層無法再轉,無口可歸,有的地方就形成一個以黨政領導為主要責任人的工作格局。

"分級負責"、"屬地管理"、"歸口辦理",最終落實在地方黨政領導人身上,專門的信訪部門和信訪工作人員則負責信訪信息上下左右的轉送。正是這一點引起了"信訪部門是二郵局"、"信訪製度是典型的人治"的詬病。新《信訪條例》賦予信訪部門更多的協調、督辦權,但其以轉信為主的功能不會改變。

走訪

新《信訪條例》列舉了信訪的形式為"書信、電子郵件、傳真、電話、走訪",並處處透出不鼓勵"走訪",而鼓勵書信、電話、傳真、電子郵件等狹義"信訪"的信息。但是,實際中人們一提到"上訪",想到的卻總是千裏迢迢的"走訪",要求各級政府要"向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話",尤其是要"建立全國信訪信息系統,為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利"。如果這個信息系統建立起來,人們真的就會在家裏坐在電腦前"上訪",不用到政府門口、到北京、到天安門上訪了嗎?

實際上,許多上訪者之所以選擇"走訪",尤其是"集體走訪"、"重復走訪",並非是他們不了解信訪部門的聯系方式,也並非是他們缺乏通信手段,不會上網,其中的奧妙,無非是在政府對遊行、示威嚴格管製的情形下,"走訪"尤其是"集體上訪"不過是民眾以上訪名義進行的遊行示威,一種公開施加壓力的手段。其他非走訪的"信訪",最多隻能傳遞信息,而不能施加壓力。沒有附加壓力的信息,其重要性、緊迫性隻會排在附加壓力信息之後。

上訪者明白了這一點,就越發不會選擇最便捷的通訊手段。一封電子郵件是最沒有壓力的,最不耗費信訪部門和領導人的資源,但最節約資源的方式,就是最無力、最沒用的方式。與其發這樣一封電子郵件,還不如在人氣旺盛的網上論壇發一個帖子,有時候還能產生輿論壓力,引起領導人的重視。其實最有用的,仍然是集體上訪、反復上訪。可以預計,即使這套全國信訪信息系統建立起來,千千萬萬的上訪者仍然不會去使用這種方便。在信訪問題上,光提供方便是沒有用的。

新《信訪條例》對走訪過程中的潛在壓力傳遞機製進行嚴格管製,規定上訪者不得"在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集,圍堵、沖擊國家機關,攔截公務車輛,或者堵塞、阻斷交通",不得"在信訪接待場所滯留、滋事,或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所"(第二十條),嘗試以此把走訪者驅趕到設計好的狹義"信訪"的軌道內。但是,即使這樣做成功了,沒有壓力傳遞方式,如何促動各級官員重視信訪?沒有壓力傳遞方式傳達的事件嚴重程度的信息,在潮水一樣涌來的"信件"、"電子郵件"中,又如何判斷輕重緩急?

影片接訪工作

2014年年5月,最高法院製定出台了《最高人民法院遠程影片接訪規則》,指導全國法院開展遠程影片接訪工作。通過遠程影片接訪,申訴信訪人員可以在申訴信訪案件的一審法院或者申訴信訪人員住所地的基層人民法院,通過遠程影片接訪的方式向最高人民法院表達需求。

未來轉型

理解了現行信訪製度的製度邏輯後,我們大約可以對未來信訪製度的轉型提出以下看法。

第一,改變信訪向上負責的關鍵是信訪向人大架構轉移。信訪製度是嵌套在中國現行"向上負責、下管一級"的政府體製之中的。在這個體製沒有改變之前,信訪製度仍將發揮不可替代的作用,因此,對信訪的功能,不能輕易否定。改變"向上負責"的關鍵是完善以人民代表大會製為核心的人民民主製度。如果當地人大能夠監督當地政府,由上級政府來監督當地政府的必要性就降低了。所以,將信訪與人大製度結合,有利于促進信訪製度從向上負責轉變為向下負責。並據此在人大架構內進行調查、聽證,然後對政府提出監督要求。

不過,這樣做需要解決一個法律問題。中國現行信訪法律體系由國務院《信訪條例》和各省市自治區《信訪條例》組成。國務院《信訪條例》規定了全國各級行政機關接受信訪的職權,各省市自治區《信訪條例》除規定本轄區行政機關的信訪職權外,還涵蓋本轄區人大、法院、檢察院的信訪職權,但都是比照行政機關接受信訪的模式,由人大內部信訪部門負責,而沒有發揮人大代表的作用。人大代表向下負責、接受信訪的模式,隻可能通過人大立法建立起來。所以,在實施新《信訪條例》的同時,應該把製定《信訪法》提上議事日程,並考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監督法》相配套。另外,立法不應是閉門造車,信訪向人大轉型,最好在北京周圍的信訪高發區域先行試點。第二,"涉法信訪"的增加要求進行有針對性的司法改革。在于建嶸調查的632位進京上訪的農民中,有401位在上訪之前曾就上訪的問題到法院起訴過,其中法院不予立案的佔到42.9%;認為法院不依法辦事判決敗訴的佔54.9%。嚴重地說是一種瀆職行為,對此應堅決糾正。另外,中國實行二審終審製,使得不服二審判決的當事人除申訴要求再審外,隻好選擇上訪。要減少由此產生的上訪,需要把信訪製度與審級製度改革結合起來。倘若建立三審終審製,則一部分上訪將變成抗訴。第三,政府應該對新聞媒體的監督採取更加容忍的態度。除了要恢復黨報群工部接受信訪的優良傳統外,發達的、競爭性的新聞媒體,會促使專業新聞從業人員對社會熱點現象的表現和原因做出深入全面的調查,這就減少上級政府通過民眾信訪了解整體情況的需求。大量事例表明,新聞媒體的監督,社會輿論的壓力,有時候要比主要領導的批示在發現問題、解決問題方面發揮更大的作用。

材料寫法

信訪人在信訪活動中有規範的書面材料,有利于信訪事項的辦理,所以,信訪人要寫好向有權機關及信訪局送的信訪材料。

一 信訪材料類型

1、《信訪申訴書》,是信訪人初信初訪時提出信訪事項的信訪材料;

2、《信訪請求復查書》,是信訪人不服有權機關辦理意見,向再上一級行政機關請求復查的信訪材料;

3、《信訪請求復核書》,是信訪人不服有權機關復查意見,向再上一級有權機關請求復核的信訪材料。

二 信訪材料內容

1、《信訪申訴書》提出信訪事項要符合《信訪條例》第十四、十九條

的規定,最後提出信訪要求解決的問題;

2、《信訪請求復查書》先寫明不服×年×月×日,××××單位辦理××××信訪事項的意見(註明有權機關辦理回復文號)、然後提出復查理由,最後為信訪復查要求解決的問題。

3、《信訪請求復核書》先寫明不服×年×月×日,××××單位辦理××××信訪事項的復查意見(註明有權機關辦理回復文號),然後提出復核理由,最後為信訪復核要求解決的問題。

三 信訪材料首尾

三類信訪材料的台頭都要寫清楚所送交的有權機關或信訪機構的單

位名稱,如:紅花崗區建設局、遵義市信訪局等;最後寫清楚信訪人姓名(或信訪單位名稱)、家庭住址(工作單位)聯系電話和信訪時間。

四 註意問

信訪材料內容要客觀真實,語言通順、簡單清楚、內容短小。一件信訪材料隻提出一個信訪事項,一件信訪材料隻要求解決一個問題,一件信訪材料台頭隻寫一個單位,一件信訪材料隻能送交一個單位。

信訪辦法

國家信訪局近日印發《關于進一步規範信訪事項受理辦理程式引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。《辦法》自5月1日起施行。

《辦法》共17條,主要包括四個方面內容:明確分級受理來訪事項,即由有權處理信訪事項的本級和上一級機關受理辦理來訪事項;要求各級信訪工作機構及其他行政機關依法按程式規範受理辦理來訪事項,向民眾出具相關文書等;強調責任追究,明確規定對不按要求登記錄入、應受理而未受理、未按規定期限和程式受理辦理來訪事項、不執行來訪事項處理意見等,要提出改進工作建議、視情通報和啓動責任追究;明確相關配套要求,包括加強法製宣傳和教育引導、製定配套措施、明確社會團體和企業事業單位參照執行等。

分級受理

《辦法》就來訪事項分級受理作出明確規定,主要包括三個方面:

一是信訪人採用走訪形式提出信訪事項,應當根據信訪事項的性質和管轄層級,到依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所提出;

二是對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項,上級機關不予受理,並引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出,同時將相關情況及時通報下級有關機關;

三是在依法有權處理的本級或者上一級機關中,首先收到的機關先行受理,不得推諉。所謂本級機關,是對來訪事項有直接管轄權的機關。

信訪不受理

《辦法》規定了有關行政機關不予受理或不再受理的6種信訪情況:

1.對屬于人大、法院、檢察院職權範圍內的來訪事項,以及已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的,各級政府信訪工作機構及其他行政機關不予受理。

2.對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項,上級機關不予受理。

3.來訪事項已經受理或者正在辦理,來訪人在規定期限內向受理或辦理機關的上級機關再提出同一來訪事項的,該上級機關不予受理。

4.來訪人對來訪事項處理(復查)意見不服,未提出復查(復核)請求而到上級機關再次走訪的,各級政府信訪工作機構和其他行政機關不予受理。

5.來訪人對來訪事項處理(復查)意見不服,無正當理由超過規定期限未請求復查(復核)的,不再受理。

6.已經省(自治區、直轄市)人民政府復查復核機構審核認定辦結或已經復查復核終結備案,並錄入全國信訪信息系統的來訪事項,來訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,不再受理。

相關規定

關于違反信訪工作紀律處分暫行規定

第一條為嚴格執行處理信訪突出問題及群體性事件工作責任製,切實落實領導責任,懲處信訪工作違紀行為,維護信訪工作秩序,保護信訪人合法權益,促進社會和諧穩定,根據《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國公務員法》、《信訪條例》、《行政機關公務員處分條例》及其他有關法律法規,製定本規定。

第二條 本規定適用于各級行政機關公務員。

第三條 本規定所稱違反信訪工作紀律,是指違反黨和國家有關信訪工作的規定的行為。

第四條本規定所稱領導責任,是指有關領導人員在處理信訪突出問題及群體性事件時,承擔的與領導工作職責相關的責任,分為主要領導責任和重要領導責任。

主要領導責任,是指在其職責範圍內,對直接主管的工作不履行或不正確履行職責,對造成的影響或後果負直接領導責任。

重要領導責任,是指在其職責範圍內,對應管的工作或參與決策的工作不履行或不正確履行職責,對造成的影響或後果負次要領導責任。

第五條有下列情形之一的,給予記大過、降級或者撤職處分;負有重要領導責任者,給予記過、記大過或者降級處分:

(一)決策違反法律法規和政策,嚴重損害民眾利益,引發信訪突出問題或群體性事件的;

(二)主要領導不及時處理重要來信、來訪或不及時研究解決信訪突出問題,導致矛盾激化,造成嚴重後果的;

(三)對疑難復雜的信訪問題,未按有關規定落實領導專辦責任,久拖不決,造成嚴重後果的。

第六條有下列情形之一的:

(一)拒不辦理上級機關和信訪工作機構交辦、督辦的重要信訪事項,或者編報虛假材料欺騙上級機關,造成嚴重後果的;

(二)拒不執行有關職能機關提出的支持信訪請求意見,引發信訪突出問題或群體性事件的;

(三)在地區、單位或部門發生越級集體上訪或群體性事件後,未認真落實上級機關的明確處理意見,導致矛盾激化、事態擴大或引發重復越級集體上訪,造成較大社會影響的;

(四)不按有關規定落實信訪工作機構提出的改進工作、完善政策、給予處分等建議,造成嚴重後果的;

(五)對可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息,隱瞞、謊報、緩報,或者授意他人隱瞞、謊報、緩報,造成嚴重後果的。

第七條有下列情形之一的,對負有直接責任者,給予記過、記大過、降級或者撤職處分;負有主要領導責任者,給予記過、記大過或者降級處分;負有重要領導責任者,給予警告、記過或者記大過處分:

(一)在處理信訪事項過程中,工作作風簡單粗暴,造成嚴重後果的;

(二)對信訪事項應當受理、登記、轉送、交辦、答復而未按規定辦理或逾期未結,或者應當履行督查督辦職責而未履行,造成嚴重後果的;

(三)在處理信訪事項過程中,敷衍塞責、推諉扯皮導致矛盾激化,造成嚴重後果的;

(四)對重大信訪突出問題和群體性事件,應到現場處置而未到現場處置或處置不當,造成嚴重後果或較大社會影響的。

第八條有下列情形之一的,給予記過、記大過、降級或者撤職處分;負有重要領導責任者,給予警告、記過、記大過或者降級處分:

(一)超越或者濫用職權;

(二)應當作為而不作為,侵害公民、法人或者其他組織合法權益,導致信訪事項發生,造成嚴重後果的;

(三)因故意或重大過失導致認定事實錯誤,或者適用法律、法規錯誤,或者違反法定程式

第九條違反規定使用警力處置群體性事件,或者濫用警械、強製措施,或者違反規定攜帶、使用武器的,對負有直接責任者,給予記過、記大過、降級或者撤職處分。造成嚴重後果的,對負有直接責任者,給予撤職或者開除處分;負有主要領導責任者,給予記過、記大過、降級或者撤職處分;負有重要領導責任者,給予警告、記過、記大過或者降級處分。

第十條在信訪工作中有其他失職、瀆職行為,引發信訪突出問題或群體性事件的。

第十一條 有本規定第五條至第十條規定的行為,除給予政紀處分外,對負有領導責任的人員,可同時建議有關機關給予組織處理。

第十二條 有本規定第五條至第十條規定的行為,但未造成較大影響或嚴重後果的,可以責令作出深刻檢查或給予通報批評。

第十三條對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員和其他事業單位中由國家行政機關任命的人員有本規定第五條至第十條規定的行為的,參照本規定執行。

第十四條 本規定由監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局負責解釋。

第十五條 本規定自公布之日起施行。

相關條例

中華人民共和國國務院令

(第431號)

《信訪條例》已經2005年1月5日國務院第76次常務會議通過,現予公布,自2005年5月1日起施行。

總理溫家寶

二○○五年一月十日(完)

第一章

總則

第一條 為了保持各級人民政府同人民民眾的密切聯系,保護信訪人的合法權益,維護信訪秩序,製定本條例。

第二條 本條例所稱信訪,是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。採用前款規定的形式,反映情況,提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織,稱信訪人。

信訪人採用走訪形式提出信訪信訪人採用走訪形式提出信訪

第三條 各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作,認真處理來信、接待來訪,傾聽人民民眾的意見、建議和要求,接受人民民眾的監督,努力為人民民眾服務。

各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道,為信訪人採用本條例規定的形式反映情況,提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。

任何組織和個人不得打擊報復信訪人。

第四條 信訪工作應當在各級人民政府領導下,堅持屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。

第五條 各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當科學、民主決策,依法履行職責,從源頭上預防導致信訪事項的矛盾和糾紛。

縣級以上人民政府應當建立統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局,通過聯席會議、建立排查調處機製、建立信訪督查工作製度等方式,及時化解矛盾和糾紛。

各級人民政府、縣級以上人民政府各工作部門的負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報,研究解決信訪工作中的突出問題。

第六條 縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構;縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則,確定負責信訪工作的機構(以下簡稱信訪工作機構)或者人員,具體負責信訪工作。

縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構,履行下列職責:

(一)受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項;

(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項;

(三)協調處理重要信訪事項;

(四)督促檢查信訪事項的處理;

(五)研究、分析信訪情況,開展調查研究,及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議;

(六)對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構的信訪工作進行指導。

第七條 各級人民政府應當建立健全信訪工作責任製,對信訪工作中的失職、瀆職行為,嚴格依照有關法律、行政法規和本條例的規定,追究有關責任人員的責任,並在一定範圍內予以通報。

各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。

第八條 信訪人反映的情況,提出的建議、意見,對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的,由有關行政機關或者單位給予獎勵。

對在信訪工作中做出優異成績的單位或者個人,由有關行政機關給予獎勵。

第二章

信訪渠道

第九條 各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當在其信訪接待場所或者網站公布與信訪工作有關的法律、法規、規章,信訪事項的處理程式,以及其他為信訪人提供便利的相關事項。

信訪信訪

第十條 設區的市級、縣級人民政府及其工作部門,鄉、鎮人民政府應當建立行政機關負責人信訪接待日製度,由行政機關負責人協調處理信訪事項。信訪人可以在公布的接待日和接待地點向有關行政機關負責人當面反映信訪事項。

縣級以上人民政府及其工作部門負責人或者其指定的人員,可以就信訪人反映突出的問題到信訪人居住地與信訪人面談溝通。

第十一條 國家信訪工作機構充分利用現有政務信息網路資源,建立全國信訪信息系統,為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。

縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網路資源,建立或者確定本行政區域的信訪信息系統,並與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統實現互聯互通。

第十二條 縣級以上各級人民政府的信訪工作機構或者有關工作部門應當及時將信訪人的投訴請求輸入信訪信息系統,信訪人可以持行政機關出具的投訴請求受理憑證到當地人民政府的信訪工作機構或者有關工作部門的接待場所查詢其所提出的投訴請求的辦理情況。具體實施辦法和步驟由省、自治區、直轄市人民政府規定。

第十三條 設區的市、縣兩級人民政府可以根據信訪工作的實際需要,建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機製。

信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志願者等共同參與,運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法,依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。

第三章

信訪事項的提出

第十四條 信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況,提出建議、意見,或者不服下列組織、人員的職務行為,可以向有關行政機關提出信訪事項:

(一)行政機關及其工作人員;

(二)法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員;

(三)提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員;

(四)社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員;

(五)村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程式向有關機關提出。

第十五條 信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權範圍內的信訪事項,應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出,並遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定。

第十六條 信訪人採用走訪形式提出信訪事項,應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出;信訪事項已經受理或者正在辦理的,信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的,該上級機關不予受理。

第十七條 信訪人提出信訪事項,一般應當採用書信、電子郵件、傳真等書面形式;信訪人提出投訴請求的,還應當載明信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。

有關機關對採用口頭形式提出的投訴請求,應當記錄信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。

第十八條 信訪人採用走訪形式提出信訪事項的,應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的,應當推選代表,代表人數不得超過5人。

信訪應該保持秩序信訪應該保持秩序

第十九條 信訪人提出信訪事項,應當客觀真實,對其所提供材料內容的真實性負責,不得捏造、歪曲事實,不得誣告、陷害他人。

第二十條 信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利,自覺維護社會公共秩序和信訪秩序,不得有下列行為:

(一)在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集,圍堵、沖擊國家機關,攔截公務車輛,或者堵塞、阻斷交通的;

(二)攜帶危險物品、管製器具的;

(三)侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員,或者非法限製他人人身自由的;

(四)在信訪接待場所滯留、滋事,或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的;

(五)煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的;

(六)擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。

第四章

信訪事項的受理

第二十一條 縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪事項,應當予以登記,並區分情況,在15日內分別按下列方式處理:

(一)對本條例第十五條規定的信訪事項,應當告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的,不予受理,但應當告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程式向有關機關提出。

(二)對依照法定職責屬于本級人民政府或者其工作部門處理決定的信訪事項,應當轉送有權處理的行政機關;情況重大、緊急的,應當及時提出建議,報請本級人民政府決定。

(三)信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的,按照"屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責"的原則,直接轉送有權處理的行政機關,並抄送下一級人民政府信訪工作機構。

縣級以上人民政府信訪工作機構要定期向下一級人民政府信訪工作機構通報轉送情況,下級人民政府信訪工作機構要定期向上一級人民政府信訪工作機構報告轉送信訪事項的辦理情況。

(四)對轉送信訪事項中的重要情況需要反饋辦理結果的,可以直接交由有權處理的行政機關辦理,要求其在指定辦理期限內反饋結果,提交辦結報告。

按照前款第(二)項至第(四)項規定,有關行政機關應當自收到轉送、交辦的信訪事項之日起15日內決定是否受理並書面告知信訪人,並按要求通報信訪工作機構。

第二十二條 信訪人按照本條例規定直接向各級人民政府信訪工作機構以外的行政機關提出的信訪事項,有關行政機關應當予以登記;對符合本條例第十四條第一款規定並屬于本機關法定職權範圍的信訪事項,應當受理,不得推諉、敷衍、拖延;對不屬于本機關職權範圍的信訪事項,應當告知信訪人向有權的機關提出。

有關行政機關收到信訪事項後,能夠當場答復是否受理的,應當當場書面答復;不能當場答復的,應當自收到信訪事項之日起15日內書面告知信訪人。但是,信訪人的姓名(名稱)、住址不清的除外。

有關行政機關應當相互通報信訪事項的受理情況。

第二十三條 行政機關及其工作人員不得將信訪人的檢舉、揭發材料及有關情況透露或者轉給被檢舉、揭發的人員或者單位。

第二十四條 涉及兩個或者兩個以上行政機關的信訪事項,由所涉及的行政機關協商受理;受理有爭議的,由其共同的上一級行政機關決定受理機關。

第二十五條 應當對信訪事項作出處理的行政機關分立、合並、復原的,由繼續行使其職權的行政機關受理;職責不清的,由本級人民政府或者其指定的機關受理。

第二十六條 公民、法人或者其他組織發現可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息時,可以就近向有關行政機關報告。地方各級人民政府接到報告後,應當立即報告上一級人民政府;必要時,通報有關主管部門。縣級以上地方人民政府有關部門接到報告後,應當立即報告本級人民政府和上一級主管部門;必要時,通報有關主管部門。國務院有關部門接到報告後,應當立即報告國務院;必要時,通報有關主管部門。

行政機關對重大、緊急信訪事項和信訪信息不得隱瞞、謊報、緩報,或者授意他人隱瞞、謊報、緩報。

第二十七條 對于可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息,有關行政機關應當在職責範圍內依法及時採取措施,防止不良影響的產生、擴大。

第五章

辦理和督辦

第二十八條 行政機關及其工作人員辦理信訪事項,應當恪盡職守、秉公辦事,查明事實、厘清責任,宣傳法製、教育疏導,及時妥善處理,不得推諉、敷衍、拖延。

第二十九條 信訪人反映的情況,提出的建議、意見,有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的,有關行政機關應當認真研究論證並積極採納。

第三十條 行政機關工作人員與信訪事項或者信訪人有直接利害關系的,應當回避。

第三十一條 對信訪事項有權處理的行政機關辦理信訪事項,應當聽取信訪人陳述事實和理由;必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況;需要進一步核實有關情況的,可以向其他組織和人員調查。

對重大、復雜、疑難的信訪事項,可以舉行聽證。聽證應當公開舉行,通過質詢、辯論、評議、合議等方式,查明事實,厘清責任。聽證範圍、主持人、參加人、程式等由省、自治區、直轄市人民政府規定。

第三十二條 對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實,應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定,分別作出以下處理,並書面答復信訪人:

(一)請求事實清楚,符合法律、法規、規章或者其他有關規定的,予以支持;

(二)請求事由合理但缺乏法律依據的,應當對信訪人做好解釋工作;

(三)請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的,不予支持。

有權處理的行政機關依照前款第(一)項規定作出支持信訪請求意見的,應當督促有關機關或者單位執行。

第三十三條 信訪事項應當自受理之日起60日內辦結;情況復雜的,經本行政機關負責人批準,可以適當延長辦理期限,但延長期限不得超過30日,並告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的,從其規定。

第三十四條 信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見,並予以書面答復。

第三十五條 信訪人對復查意見不服的,可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見。

復核機關可以按照本條例第三十一條第二款的規定舉行聽證,經過聽證的復核意見可以依法向社會公示。聽證所需時間不計算在前款規定的期限內。

信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。

第三十六條 縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關有下列情形之一的,應當及時督辦,並提出改進建議:

(一)無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項的;

(二)未按規定反饋信訪事項辦理結果的;

(三)未按規定程式辦理信訪事項的;

(四)辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的;

(五)不執行信訪處理意見的;

(六)其他需要督辦的情形。

收到改進建議的行政機關應當在30日內書面反饋情況;未採納改進建議的,應當說明理由。

第三十七條 縣級以上人民政府信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題,應當及時向本級人民政府報告,並提出完善政策、解決問題的建議。

第三十八條 縣級以上人民政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重後果的行政機關工作人員,可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議。

第三十九條 縣級以上人民政府信訪工作機構應當就以下事項向本級人民政府定期提交信訪情況分析報告:

(一)受理信訪事項的資料統計、信訪事項涉及領域以及被投訴較多的機關;

(二)轉送、督辦情況以及各部門採納改進建議的情況;

(三)提出的政策性建議及其被採納情況。

第六章

法律責任

第四十條 因下列情形之一導致信訪事項發生,造成嚴重後果的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依照有關法律、行政法規的規定給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任:

(一)超越或者濫用職權,侵害信訪人合法權益的;

(二)行政機關應當作為而不作為,侵害信訪人合法權益的;

(三)適用法律、法規錯誤或者違反法定程式,侵害信訪人合法權益的;

(四)拒不執行有權處理的行政機關作出的支持信訪請求意見的。

第四十一條 縣級以上人民政府信訪工作機構對收到的信訪事項應當登記、轉送、交辦而未按規定登記、轉送、交辦,或者應當履行督辦職責而未履行的,由其上級行政機關責令改正;造成嚴重後果的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。第四十二條 下同(一)對收到的信訪事項不按規定登記的;

街頭信訪街頭信訪

(二)對屬于其法定職權範圍的信訪事項不予受理的;

(三)行政機關未在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項的。

第四十三條 對信訪事項有權處理的行政機關在辦理信訪事項過程中,有下列行為之一的,同上:

(一)推諉、敷衍、拖延信訪事項辦理或者未在法定期限內辦結信訪事項的;

(二)對事實清楚,符合法律、法規、規章或者其他有關規定的投訴請求未予支持的。

第四十四條 行政機關工作人員違反本條例規定,將信訪人的檢舉、揭發材料或者有關情況透露、轉給被檢舉、揭發的人員或者單位的,依法給予行政處分。

行政機關工作人員在處理信訪事項過程中,作風粗暴,激化矛盾並造成嚴重後果的,依法給予行政處分。

第四十五條 行政機關及其工作人員違反本條例第二十六條規定,對可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息,隱瞞、謊報、緩報,或者授意他人隱瞞、謊報、緩報,同上;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

第四十六條 打擊報復信訪人,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分或者紀律處分。

第四十七條 違反本條例第十八條、第二十條規定的,有關國家機關工作人員應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育。

經勸阻、批評和教育無效的,由公安機關予以警告、訓誡或者製止;違反集會遊行示威的法律、行政法規,或者構成違反治安管理行為的,由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

第四十八條 信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,由公安機關依法給予治安管理處罰。

第七章

附則

第四十九條 社會團體、企業事業單位的信訪工作參照本條例執行。

第五十條 對外國人、無國籍人、外國組織信訪事項的處理,參照本條例執行。

第五十一條 本條例自2005年5月1日起施行。1995年10月28日國務院發布的《信訪條例》同時廢止。(完)

關于越級上訪現象

在信訪活動中,越級上訪是一個非常普遍的現象。主要原因是信訪人往往對低級別信訪部門的許可權和公正性缺乏信任,更希望通過高級別信訪或其他權力部門盡快解決自身問題。由于全國範圍越級上訪的數量過于龐大,給首都、上級信訪和政府機關帶來了巨大的壓力,2005年版《上訪條例》中對越級上訪予以禁止。但是,越級上訪現象的大量出現,有其深刻的社會原因,在一定程度上反應了基層政府的公信力降低 。 為了製止越級上訪行為,各地公安機關和政府部門,一般都會派人對越級上訪者進行截訪,而截訪隻能是維持社會表面的和諧安定,但其實也是一個積累矛盾的過程,終究非治本之策。社會腐敗現象如果不能夠得到很好的遏製,越級上訪的數量不可能真正的降低。同樣,由于信訪製度同司法製度之間存在著製度之間的交叉和矛盾,一方面可以豐富我國的糾紛解決方式,另一方面又對司法製度的權威性造成了一定的傷害,是一把雙刃劍。信訪製度越來越遭到學術界的詬病。

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